纏訟、信訪與新中國法律傳統(tǒng)——法律轉(zhuǎn)型時期的纏訟問題

2006-02-19 22:22:51 作者：陳柏峰 來源：《中外法學(xué)》 瀏覽次數(shù)：0 網(wǎng)友評論 0 條

新中國的法律傳統(tǒng)與共產(chǎn)黨的國家政權(quán)建設(shè)緊密相連，形成了政法不分、互相配合的 政法傳統(tǒng)。這一傳統(tǒng)下形成的信訪制度對新中國法律制度和司法實(shí)踐影響深遠(yuǎn)。纏訟是 當(dāng)前我國司法實(shí)踐面臨的一個重大問題，但尚未引起學(xué)者的足夠重視，實(shí)務(wù)界對它的認(rèn) 識還停留在現(xiàn)象層面。這種簡單的認(rèn)識無法使我們將纏訟與中國封建社會中某些時代、 特定地方民間“好訟之風(fēng)”(注：關(guān)于封建社會民間“好訟之風(fēng)”問題，可參見陳景良 ：“訟學(xué)、訟師與士大夫”，載《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報》2002年第1期；陳玉 心：“清代健訟外證”，趙嵐譯，蘇亦工校，載《環(huán)球法律評論》2002年秋季號。)區(qū) 別開來；將纏訟與當(dāng)今社會中受“起訴你的鄰人”之鼓動的“濫訟行為”(注：關(guān)于受 “起訴你的鄰人”之鼓動的“濫訟行為”，可參見賀雪峰：《新鄉(xiāng)土中國》，廣西師范 大學(xué)出版社2003年版，頁80以下。)區(qū)別開來；將纏訟與西方社會某個歷史時期的“訴 訟爆炸”(注：關(guān)于西方社會的“訴訟爆炸”，可參見范愉：《非訴訟糾紛解決機(jī)制研 究》，中國人民大學(xué)出版社2000年版，頁109以下。)區(qū)別開來。

纏訟現(xiàn)象是特定的歷史時期的特定“歷史事件”，而不是古往今來的普遍法律實(shí)踐， 盡管它正在發(fā)生普遍的效應(yīng)，盡管其中的行動者在心理層面受到了古老傳統(tǒng)的熏陶。從 這個意義上來理解纏訟，決定了我們把哪些要素和纏訟放在一起分析。把新中國政法傳 統(tǒng)中的無節(jié)制信訪，而不是清代京控制度下的累訟(注：關(guān)于清朝“京控制度”下的累 訟，可參見歐中坦：“千方百計上京城：清朝的京控”，謝鵬程譯，載高道蘊(yùn)、高鴻鈞 、賀衛(wèi)方編：《美國學(xué)者論中國法律傳統(tǒng)》，中國政法大學(xué)出版社1994年版。)與它放 在一起分析。同時，這要求我們對這個特殊“歷史事件”的分析不能采取化約主義，將 它簡單理解成一系列宏大要素的產(chǎn)物，不能把它理解成中國古老傳統(tǒng)的產(chǎn)物，也不能把 它簡單理解成新中國政法傳統(tǒng)的產(chǎn)物。毋寧說，它既是法律傳統(tǒng)的產(chǎn)物，也是當(dāng)下社會 環(huán)境中的“事件”。因此，我們采取一種“關(guān)系/事件”的分析方法，(注：關(guān)于這種分 析方法的運(yùn)用，可參見強(qiáng)世功：“‘法律’是如何實(shí)踐的”，趙曉力：“關(guān)系/事件、 行動策略和法律的敘事”，載王銘銘、王斯福主編：“鄉(xiāng)土社會的秩序、公正與權(quán)威” ，中國政法大學(xué)出版社1997年版；強(qiáng)世功：“權(quán)力的組織網(wǎng)絡(luò)與法律的治理化”，載《 北大法律評論》第3卷第1輯。)將“事件”和圍繞事件、構(gòu)成事件的一系列權(quán)力關(guān)系和 行動策略結(jié)合起來，關(guān)注那些造成微不足道的背離，卻導(dǎo)致了有價值事物之誕生的偶然 事件，這種方法具備了�？隆皺�(quán)力譜系學(xué)”(注：關(guān)于�？碌摹皺�(quán)力譜系學(xué)”方法，可 參見福柯：“尼采·譜系學(xué)·歷史學(xué)”，蘇力譯，李猛校，載劉小楓、倪為國選編：《 尼采在西方》，上海三聯(lián)書店2002年版；帕特里克·貝爾特：《二十世紀(jì)的社會理論》 ，瞿鐵鵬譯，上海譯文出版社2002年版，頁156以下。)的某些特征�；�于這種方法的考 慮，本文將通過對實(shí)證調(diào)查獲得的材料和文獻(xiàn)材料的分析，將纏訟放在新中國政法傳統(tǒng) 和當(dāng)代法律轉(zhuǎn)型的背景中進(jìn)行分析，并與新中國政法傳統(tǒng)下的信訪制度聯(lián)系起來理解， 揭示纏訟問題產(chǎn)生的根源，以及消除這一現(xiàn)象的可能性。

1949年，共產(chǎn)黨通過武裝革命取得國家政權(quán)之后，出于國家意識形態(tài)合法化和制度合 法化的需要，因勢利導(dǎo)，建立了信訪制度。并在其后的幾十年內(nèi)，通過種種方式塑造并 最終馴服了這一制度。被馴服后的信訪制度作為一種成熟的權(quán)力技術(shù)裝置，服務(wù)于國家 對社會的治理。然而，在這一權(quán)力技術(shù)裝置內(nèi)部，作為治理對象的社會個體也在積極行 動，實(shí)施各種策略，攥取合法性資源，以實(shí)現(xiàn)自我利益。因此，信訪制度為社會個體纏 訟留下了制度空間。今天，當(dāng)國家意欲實(shí)現(xiàn)法律制度轉(zhuǎn)型時，轉(zhuǎn)型的目標(biāo)司法體制與信 訪制度發(fā)生了沖突，兩者之間存在著悖論和巨大張力。在這種張力下，信訪制度成了籠 中之鳥，消除纏訟現(xiàn)象也任重道遠(yuǎn)。

一、纏訟問題概述

在社會調(diào)查過程中，我們很少聽到訴訟中敗訴方當(dāng)事人說他/她服從判決，倒是經(jīng)常見 到這樣的例子：判決生效后，勝訴方到處找關(guān)系，申訴，上訪，稱法院不執(zhí)行生效的判 決，判決書成了一紙空文；敗訴方更是積極地到處找關(guān)系，申訴，上訪，聲稱法院判決 不公正，或法官徇私舞弊，埋怨法官素質(zhì)太低等。他們都打著維護(hù)司法公正與法律尊嚴(yán) 的旗號，去黨委、政府、人大要求領(lǐng)導(dǎo)批示干預(yù)；去法院要求領(lǐng)導(dǎo)“發(fā)現(xiàn)錯誤”以啟動 再審程序；去檢察院要求抗訴支持；去新聞單位要求曝光等。我們把這種在判決生效后 ，當(dāng)事人千方百計通過各種渠道和手段，要求否定生效判決和裁定，啟動再審程序的一 系列行為稱為纏訟。纏訟的多是敗訴方當(dāng)事人，但也有不滿足判決結(jié)果的勝訴方當(dāng)事人 。纏訟日漸增多，成為了各級相關(guān)國家機(jī)關(guān)面臨的一個嚴(yán)峻問題，(注：僅1998-2002年 ，湖北省法院系統(tǒng)共接待來信來訪1652787件(次)，受理各類申訴32735件(參見湖北省 高級人民法院院長吳家友2003年1月29日在湖北省第十屆人民代表大會第一次會議上所 作的工作報告)；檢察系統(tǒng)1998-2002年共受理不服法院生效裁判的民事行政案件的申訴 19295件，其中立案審查8044件，提出抗訴3308件(參見湖北省人民檢察院檢察長靳軍20 03年2月13日在湖北省第十一次檢察工作會議上所作的工作報告)。另外筆者從調(diào)查中得 知，湖北省高級人民法院來訪接待室，每周接待來訪三十至五十人，其中續(xù)訪的占近一 半；常年纏訟的有近二十人。)目前，實(shí)務(wù)界已開始探討其原因，并尋找解決問題的辦法。

在分析纏訟的原因時，有人認(rèn)為“一些公民法律意識較為淡薄及少數(shù)案件裁判不公” 。(注：《忻州市中級人民法院成功破解纏訪纏訟問題》，新華網(wǎng)2002年11月4日。)有 人認(rèn)為“現(xiàn)行的申訴和申請再審制度由于相關(guān)法律規(guī)定不盡完善，在申請的主體、時間 、審級、次數(shù)、及理由等五個方面存在著無限制性�！�(注：“讓確有冤情者及時申冤 讓無理纏訟者停止糾纏深圳法院將改革申訴和再審制度”，載《深圳特區(qū)報》2002年10月10日。)還有人將纏訟的原因具體歸結(jié)為司法不公，案件承辦人工作簡單，當(dāng)事人曲解條文，借纏訟規(guī)避執(zhí)行等。(注：吳希鳳、楊標(biāo)：“當(dāng)事人纏訴上訪為哪般”，載《法制日報》2000年6月10日。)

從社會調(diào)查所涉及的案件來看，實(shí)務(wù)界所歸納的原因有一定說服力。司法不公是當(dāng)前 我國司法實(shí)踐中存在的問題，但它到底具有多大的普遍性，目前還無法得出確切的實(shí)證 結(jié)論。在纏訟上訪中，當(dāng)事人經(jīng)常指責(zé)法官腐敗、或者法官與對方當(dāng)事人有關(guān)系等，這 種指責(zé)在大多數(shù)案件中既不能證實(shí)也無法證偽。(注：筆者調(diào)查中遇到這樣一個案子： 童某因故意傷害罪被判有期徒刑5年，但沒有被收監(jiān)，有關(guān)部門的理由是童年紀(jì)較大， 且患有高血壓等疾病。受害人熊某因此反復(fù)到政法委、人大、法院、政府、監(jiān)獄局等部 門上訪，共計140余次，后來有關(guān)部門對童進(jìn)行法醫(yī)鑒定后，將其收監(jiān)。熊某認(rèn)為已被 判刑的罪犯遲遲不能投進(jìn)監(jiān)獄是司法腐敗所致，繼續(xù)上訪，要求賠償“上訪損失費(fèi)”。 這一案件的確有司法不公的嫌疑，罪犯被判刑后，需要受害人上訪140多次才能重新鑒 定，進(jìn)行收監(jiān)，這怎么說都有些蹊蹺，背后是否別有原因，實(shí)在可疑。而法醫(yī)鑒定后“ 可以收監(jiān)”的結(jié)論，又加強(qiáng)了這種猜疑的合理性。此后，受害人要求法院等部門賠償其 “上訪損失費(fèi)”，這是一個起因于司法機(jī)關(guān)，具有某種合理性但又于法無據(jù)的要求，當(dāng) 事人日后進(jìn)行更長時間的纏訪纏訟幾乎是可以預(yù)見的。)另外，即使當(dāng)事人能從具體案 件判決中感受到行政干預(yù)或地方保護(hù)主義等，但也無法證實(shí)政府領(lǐng)導(dǎo)以打電話、批條子 等方式對審案的法官施加了壓力。同一案件的幾次審判中，不同法官對證據(jù)采信不一， 裁判的結(jié)果也不一樣，因而導(dǎo)致當(dāng)事人纏訟或循環(huán)纏訟的現(xiàn)象也時常出現(xiàn)。(注：調(diào)查 中我們接觸到這樣一個案子：在兩家有多年業(yè)務(wù)合作關(guān)系的公司間的一起經(jīng)濟(jì)糾紛中， 法院根據(jù)基本相同的會計師鑒定，作出了兩份大相徑庭的判決。按照2002年9月10日通 過的《最高人民法院關(guān)于規(guī)范人民法院再審立案若干意見(試行)》第8條第四款之規(guī)定 ，判決矛盾的，可以再審。因此敗訴方現(xiàn)在到處申訴，希望啟動再審程序；而勝訴方也 不甘示弱地表示要以各種方式維護(hù)已執(zhí)行的既定判決的效力。)

審判人員工作方法簡單，對當(dāng)事人心理產(chǎn)生的影響不可低估。辦案法官對當(dāng)事人不熱 情的態(tài)度容易使當(dāng)事人產(chǎn)生逆反心理，當(dāng)法院作出的裁判對其有利時，當(dāng)事人心理尚能 平衡；一旦作出的裁判對其不利時，當(dāng)事人就可能猜測辦案法官有接受吃請或賄賂行為 ，有意偏袒對方當(dāng)事人，即使法院作出的裁決正確，也難以消除這個想法。(注：加上 司法界的確存在這個問題，新聞媒體也經(jīng)常報道司法腐敗的具體案件，這些都容易強(qiáng)化 當(dāng)事人的這種想法。)他們往往將這種猜測當(dāng)作事實(shí)，糾纏法院進(jìn)行改判，在目的達(dá)不 到時，就層層上訪纏訟。辦案法官對當(dāng)事人反映的意見未做細(xì)致的解釋工作，加上我國 法院判決書制作一般比較簡單，判案理由寫得并不詳細(xì)，這些都容易導(dǎo)致當(dāng)事人心中的 “疙瘩”得不到解除，引起纏訟或上訪。(注：調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，某案件一審判決書的 正本與副本居然不一樣，正本判決依據(jù)是1999年10月1日生效的《合同法》，副本援引 的卻是《技術(shù)合同法》和《最高人民法院關(guān)于正確處理科技糾紛案件的若干問題的意見 》，而判決書上卻赫然蓋著“本件與原本核對無異”的字樣；而且判決書中連當(dāng)事人的 身份都沒有寫清楚，把某公司的法定代表人寫成“代表人×××，負(fù)責(zé)人”。而二審判 決駁回上訴，維持原判，整個判決書中沒有援引一條實(shí)體法。在此纏訟案中，這兩份草 率的判決書很大程度上是當(dāng)事人日后纏訟的“主要動力”。

當(dāng)然，中國的判決書質(zhì)量不高，受很多因素的制約，具體可參見蘇力：“判決書的背 后”，載《法學(xué)研究》2001年第3期。)

當(dāng)事人故意借纏訟規(guī)避執(zhí)行的現(xiàn)象在司法實(shí)踐中也存在。一方當(dāng)事人敗訴后，通過纏 訟或上訪可以引起法院多次審查，拖延強(qiáng)制履行期限，利用這個時間差賺取額外利益； (注：這種情況在專利侵權(quán)中表現(xiàn)最為突出，侵權(quán)而纏訟者獲利也巨大。參見“專利侵 權(quán)者緣何有恃無恐”，http://news.2618.com/article/2003/2003-6-19/42787.html(2 003年8月11日訪問)。)或者在拖延履行期限內(nèi)轉(zhuǎn)移財產(chǎn)，逃避執(zhí)行；或者通過領(lǐng)導(dǎo)簽字 批條，給法院施加影響，使生效裁判的執(zhí)行不了了之。

在對纏訟及其原因的認(rèn)識基礎(chǔ)之上，全國各地的法院以及其他相關(guān)國家機(jī)關(guān)采取了很 多辦法來解決這一問題，從筆者掌握的有限材料歸納起來具體有以下幾種方法：

1.負(fù)責(zé)受理信訪、控訴、申訴等工作的機(jī)構(gòu)將工作做細(xì)，落實(shí)經(jīng)辦人的責(zé)任，(注：最 高人民檢察院2003年7月11日向省級檢察院印發(fā)了《人民檢察院控告、申訴首辦責(zé)任制 實(shí)施辦法(試行)》，要求在整個檢察系統(tǒng)內(nèi)實(shí)行首辦責(zé)任制。對屬于檢察機(jī)關(guān)管轄的控 告、申訴，控告申訴檢察部門按照“分級負(fù)責(zé)，歸口辦理”的原則，分送有關(guān)部門辦理 ，要求首辦責(zé)任部門指定首辦責(zé)任人，負(fù)責(zé)辦理案件。)要求經(jīng)辦人耐心做好疏導(dǎo)工作 ，積極與纏訟人溝通。(注：“崇文院檢察長親自解決‘兩戶’息訴問題”，http://www.bjjc.gov.cn/page-news/news-20030318-5.htm(2003年8月11日訪問)；甘振輝：“屏南檢察院做好申訴人的息訴服判工作”，http://www.fujian-window.com/Fujian-w/news/mdrb/021202/1-16.html(2003年8月11日訪問)。)

2.實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)接待制度。1998年5月，最高人民檢察院就開始實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部輪流接待上訪 群眾的制度，并要求各級檢察院普遍建立和完善這一制度。(注：參見最高人民檢察院 檢察長韓杼濱1999年3月10日在第九屆全國人民代表大會第二次會議上的工作報告，《 人民日報》3月21日。)我們在調(diào)查中得知，湖北省某些法院也實(shí)行了類似制度。(注： 如武漢市中級人民法院制定了《院長接待日制度》；天門市法院制定了《領(lǐng)導(dǎo)接待制度 》和《領(lǐng)導(dǎo)干部聯(lián)系群眾制度》(見《天門市人民法院制度匯編》，2001年9月編印)。)

3.改變工作方式，對纏訟案件進(jìn)行調(diào)解。(注：如丹東市中級人民法院對一起纏訟長達(dá) 8年的案件，經(jīng)復(fù)查，原判正確，但考慮到“如果簡單地駁回申訴，可能使本案的矛盾 更加激化，成為社會不安定因素”，因此“下大氣力展開調(diào)解，經(jīng)耐心細(xì)致地思想疏導(dǎo) 工作，雙方當(dāng)事人自愿達(dá)成了調(diào)解協(xié)議，并當(dāng)場履行完畢�！眳⒁姽���、王衛(wèi)平：“院 長親自出馬八載訴案‘拿下’”，http://www.lnfzb.com/tpzx/SEP/I24c3.htm(2003 年8月11日訪問)。)

4.決定再審之前，實(shí)行聽證制度。(注：從2001年開始，最高人民法院開始了以“變無 限申訴為有限申訴”為核心的審監(jiān)制度改革，出臺了一系列的司法解釋。2002年，海南 省和湖北省高院制訂了《民事申請再審案件復(fù)查聽證暫行規(guī)則》，要求在案件進(jìn)入再審 之前，法院組織聽證，以決定是否應(yīng)提請再審。)

5.對“上訪老戶”進(jìn)行清查，多個部門綜合治理解決。(注：“大港區(qū)委政法委關(guān)于上 訪纏訴案件專項(xiàng)執(zhí)法檢查工作情況總結(jié)”，http://www.dglaw.gov.cn/doc/docshow.asp?id=362(2003年8月11日訪問)。)

6.實(shí)行重大案件快速反應(yīng)機(jī)制和重大纏訟案件特別處理制度。(注：吳學(xué)嬋：“本市檢 察機(jī)關(guān)服判息訴工作成效顯著維護(hù)司法權(quán)威社會穩(wěn)定”，載《天津日報》2002年12月 2日。)

7.實(shí)行民事訴訟風(fēng)險告知制度。這一制度最先由上海市中級人民法院推出，(注：黃凱 ：“民事訴訟風(fēng)險告知制度提高司法公信力的有效舉措”，http://www.jfdaily.com .cn/gb/node2/node17/node18/node3646/node3656/userobject1 ai30070.html(2003年 8月11日訪問)。)不久，有其它法院推行，(注：盧軍：“哈道里法院推行訴訟風(fēng)險告知 制度”，載《黑龍江日報》2002年12月4日。)武漢市兩級法院最近也實(shí)行了這一制度。

8.從制度上對申訴、再審進(jìn)行限制。最高人民法院2002年9月10日通過的司法解釋《關(guān) 于規(guī)范人民法院再審立案若干意見》，從具體案件的性質(zhì)、申請再審時間、主體資格、 再審法院等多個方面對再審進(jìn)行了限制。2002年10月9日深圳市中級人民法院推出了《 關(guān)于申訴和申請再審的若干規(guī)定(試行)》，對申訴和再審進(jìn)行了諸多限制。(注：“讓 確有冤情者及時申冤讓無理纏訟者停止糾纏深圳法院將改革申訴和再審制度”，載《 深圳特區(qū)報》2002年10月10日。)

上述八種方法反映了兩種不同的態(tài)度，前面六種對上訪纏訟采取盡力疏通的態(tài)度，后 面兩種方法采取從制度上堵截的態(tài)度。筆者認(rèn)為，這兩種截然相反的態(tài)度，都能在一定 程度上減輕纏訟的壓力，但無法達(dá)到徹底解決纏訟問題的目的。因?yàn)樗麄儗�纏訟的認(rèn)識 停留在現(xiàn)象層面上，對纏訟原因的探討還沒有深入到纏訟賴以產(chǎn)生的制度內(nèi)部和法律傳 統(tǒng)，也缺乏對纏訟人的心理狀況的分析。(注：在調(diào)查訪問中，湖北省高院的一位法官 分析纏訟的原因說：“由于我國正處在世紀(jì)之初，開創(chuàng)中國特色社會主義新局面的改革 和發(fā)展已經(jīng)處在關(guān)鍵時期。社會關(guān)系的變化，利益格局的調(diào)整，社會矛盾的交織，起訴 到法院的案件大幅度上升。人民法院的立案信訪工作和整個審判工作一樣，面臨著前所 未有的復(fù)雜局面。到人民法院上訪和纏訟的人數(shù)日益增多�！�…這里的原因是多方面的 。有社會大環(huán)境的原因，也有當(dāng)事人的文化程度、法律知識及目前的生活處境等諸多原 因�！惫P者認(rèn)為這官樣的話語具有很大代表性，它揭示了諸多原因，但惟獨(dú)沒有涉及制 度和法律傳統(tǒng)上的問題。)

當(dāng)我們將纏訟放到新中國政法傳統(tǒng)這一大的歷史背景中來理解，就會發(fā)現(xiàn)它與信訪制 度有著天然的聯(lián)系。纏訟與其說淵源于現(xiàn)代法律中的上訴制度，不如說內(nèi)生于新中國的 信訪制度。信訪制度是共產(chǎn)黨人的創(chuàng)造，但這個創(chuàng)造并非是毫無實(shí)踐基礎(chǔ)的玄想式創(chuàng)造 ，我們可以說它是對實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。但是，如果不理解這種實(shí)踐的殘酷性，不理解信 訪制度背后的權(quán)力斗爭以及其中的技術(shù)和策略，這樣的說法又有什么實(shí)質(zhì)意義呢？

二、信訪制度的出現(xiàn)與新中國法律傳統(tǒng)

中國共產(chǎn)黨在建黨初期就鼓勵人民用來信、來訪等方式向黨表達(dá)各種意見。1921年， 安源煤礦的兩個工人給毛澤東寫信，建議他象關(guān)心農(nóng)民運(yùn)動一樣關(guān)心工人運(yùn)動，毛澤東 非常重視，親自去煤礦了解情況，后來黨組織派劉少奇去安源開展了工人運(yùn)動。在蘇維 埃政權(quán)初創(chuàng)時期與抗日戰(zhàn)爭時期，許多來信都是中央領(lǐng)導(dǎo)人親自批閱回信的，許多來訪 都是他們親自接待的。1938年，毛澤東還親自處理了一起傷員要到延安集體上訪的事件。

雖然共產(chǎn)黨一向鼓勵信訪，但信訪真正形成制度還是在建國之后。1949年3月，中共中 央遷到北平，當(dāng)年8月就正式成立了中央書記處政治秘書室，(注：這是共產(chǎn)黨歷史上最 早的專職信訪機(jī)構(gòu)，參見刁杰成：《人民信訪史略》，北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社1996年版， 頁25。)負(fù)責(zé)處理群眾來信來訪。新中國剛成立時，來信來訪很多，中央人民政府系統(tǒng) 幾乎同時成立了三個單位受理群眾來信來訪，即中央人民政府委員會辦公廳、中央人民 政府政務(wù)院秘書廳和總理辦公室。不久全國人大常委會辦公廳又設(shè)置了“人民接待室” ，作為專門處理人民來信來訪日常工作的具體辦事機(jī)構(gòu)。到1954年，中央人民政府各部 委和直屬機(jī)構(gòu)大多建立了信訪機(jī)構(gòu)或配備了專、兼職信訪干部，全國有很多省和縣也按 照中央的要求建立了相應(yīng)機(jī)構(gòu)。這一時期逐漸形成了“分級負(fù)責(zé)，歸口辦理”原則，即 根據(jù)來信來訪反映的問題的性質(zhì)，按照各級各部門的職責(zé)和業(yè)務(wù)范圍，確定由哪級組織 、哪個部門處理。1954年至1957年，來信來訪猛增，信訪機(jī)構(gòu)進(jìn)一步完善，中央有接待 任務(wù)的50多個機(jī)構(gòu)都建立了信訪機(jī)構(gòu)，配備了信訪干部。這一時期，信訪機(jī)構(gòu)開展了若 干重要的信訪工作活動，創(chuàng)立了領(lǐng)導(dǎo)接待來訪日、縣市長定期接見人大代表、與調(diào)解委 員會合作、對集體上訪妥善處理等方法。(注：刁杰成：《人民信訪史略》，北京經(jīng)濟(jì) 學(xué)院出版社1996年版，頁85以下。只要作簡單的對比就可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)今司法機(jī)關(guān)遇到纏 訟問題時還在運(yùn)用這些方法。)很多地方信訪部門還專門制定了工作規(guī)定。

在接下來的運(yùn)動中，更多的是上面的工作隊下來，拋開各級黨政機(jī)構(gòu)，直接由上下訪 ，然后是受到鼓勵的農(nóng)民再紛紛把“情況”(主要是對基層干部的不滿)反映給他們，這 如果算是信訪的話，應(yīng)該是一種特殊類型的信訪。而這段時期，正常的信訪急劇下降， 到“文革”開始后，黨的各級組織普遍受到?jīng)_擊，信訪機(jī)構(gòu)也大多處于癱瘓與半癱瘓狀 態(tài)，信訪工作難有作為。“文革”結(jié)束后，國家機(jī)關(guān)逐漸恢復(fù)了信訪機(jī)構(gòu)，并制定相關(guān) 工作規(guī)程，如1980年6月20日發(fā)布的《最高人民法院信訪處接待來訪工作細(xì)則》；1986 年12月10日發(fā)布的《最高人民檢察院發(fā)人民檢察院控告申訴檢察工作細(xì)則》；1995年國 務(wù)院頒布了《信訪條例》。隨后中央各政府部門、全國很多省市政府也陸續(xù)發(fā)布了條例 、信訪工作辦法、暫行規(guī)定、守則等。

作為一種制度，信訪形成于建國之后不久。為什么信訪制度會在這一時期形成？難道僅 僅是出于偶然？僅僅因?yàn)檫@一時期信訪量大？在信訪制度出現(xiàn)之前不久，共產(chǎn)黨新政權(quán)宣 布了“廢除國民黨六法全書，確立解放區(qū)司法原則”，“廢除偽法統(tǒng)，建立人民民主新 法制”。因此，可以斷定，信訪制度與國民黨政權(quán)的法律制度沒有任何血統(tǒng)關(guān)系，與共 產(chǎn)黨人“深惡痛絕”的封建法律制度也沒有血統(tǒng)關(guān)系。實(shí)際上，共產(chǎn)黨人從來都沒有將 它們聯(lián)系起來。從這個意義上說，信訪制度是共產(chǎn)黨人的一個發(fā)明，只有被放入共產(chǎn)黨 人建立的新中國法律傳統(tǒng)中才能被正確理解。

強(qiáng)世功的研究表明，共產(chǎn)黨在國家政權(quán)建設(shè)過程中，為了統(tǒng)合社會，尤其是廣大鄉(xiāng)村 社會，發(fā)明了一套全新的組織和動員技術(shù)——權(quán)力的組織網(wǎng)絡(luò)。這個網(wǎng)絡(luò)包括組織技術(shù) 、民主動員技術(shù)、化解矛盾的技術(shù)等一套權(quán)力技術(shù)組合。在這種技術(shù)組合中，共產(chǎn)黨政 權(quán)的法律形成了自己的新傳統(tǒng)。(注：強(qiáng)世功：《法制與治理》，中國政法大學(xué)出版社2 003年版，頁101以下。)正是在這個技術(shù)組合的背景之下，建國前零星的群眾來信、來 訪表達(dá)意見，才會在新政權(quán)建立不久時被制度化為“信訪”。

1951年5月16日，毛主席作了《必須重視人民的通信》的批示，指出：“必須重視人民 的通信，要給人民來信以恰當(dāng)?shù)奶幚恚瑵M足群眾的正當(dāng)要求，要把這件事看成是共產(chǎn)黨 和人民政府加強(qiáng)和人民聯(lián)系的一種方法，不要采取掉以輕心置之不理的官僚主義態(tài)度… …。”(注：轉(zhuǎn)引自劉絮、聶玉春主編：《信訪工作手冊》，高等教育出版社1988年版 ，頁26。)1953年1月5日，毛澤東在黨內(nèi)指示《反對官僚主義、命令主義和違法亂紀(jì)》 中對官僚主義進(jìn)行了有力批判，并要求結(jié)合整黨建黨及其它工作，從處理人民來信工作 入手，整頓官僚主義作風(fēng)。(注：《毛澤東選集》第5卷，人民出版社1977年版，頁72以 下。)《人民日報》也發(fā)表了一系列社論批判官僚主義，鼓勵人民信訪。(注：如《人民 日報》1953年1月19日發(fā)表的“認(rèn)真處理人民群眾來信大膽揭發(fā)官僚主義罪惡”，1月 23日發(fā)表的“壓制批評的人是黨的死敵”，11月2日發(fā)表的“把處理人民來信工作向前 推進(jìn)一步”等。)

從領(lǐng)導(dǎo)人的意見中，我們可以看到，制度化的信訪，一開始就被納入到共產(chǎn)黨“權(quán)力 的組織網(wǎng)絡(luò)”之中，被當(dāng)成了“共產(chǎn)黨和人民政府加強(qiáng)和人民聯(lián)系的一種方法”，“結(jié) 合整黨建黨及其它工作……整頓官僚主義作風(fēng)”的方法。下面這段代表國家在“路線正 確時期”信訪觀的社論也表明了這一點(diǎn)：

實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也證明，認(rèn)真地處理人民來信和接待人民來訪，有很大好處：可以經(jīng)常地同 成千上萬的群眾建立聯(lián)系，了解各階級、階層的情緒和要求；可以宣傳政策，教育群眾 ，可以根據(jù)這些情況正確處理人民內(nèi)部的矛盾，及時解決當(dāng)前工作中一些突出的問題， 這就能夠幫助領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)隨時發(fā)現(xiàn)問題，克服官僚主義，改進(jìn)工作。(注：《人民日報》1 957年11月25日。)

信訪制度是作為國家機(jī)器中的一種權(quán)力技術(shù)裝置出現(xiàn)的，它具有諸多功能，詳言如下 ：

1.深化政權(quán)合法化。1949年，共產(chǎn)黨通過武裝革命奪取了政權(quán)，在形式上取得了合法 性，因?yàn)樽孕梁ジ锩�以��，暴力革命成了確立政權(quán)合法性的常規(guī)手段。(注：強(qiáng)世功： 《法制與治理》，中國政法大學(xué)出版社2003年版，頁48。)但建國后，共產(chǎn)黨政權(quán)的合 法性還需要論證，或者說，此時問題才浮現(xiàn)出來。如何確保國家政權(quán)對社會，尤其是廣 大鄉(xiāng)村社會的合法性，確立意識形態(tài)的合法性，確立國家制度的合法性，這些都是新政 權(quán)所面臨的問題。群眾來信來訪，體現(xiàn)了共產(chǎn)黨政權(quán)與民間社會的交流與互動，反映了 社會對新政權(quán)的認(rèn)同狀況。而信訪作為一種常規(guī)制度的出現(xiàn)(Entstehung)，(注：我在 �？乱饬x上使用“出現(xiàn)”一詞，它指事物在諸多力量構(gòu)成狀態(tài)中興起，參見福柯：“尼 采·譜系學(xué)·歷史學(xué)”，蘇力譯，李猛校，載劉小楓、倪為國選編：《尼采在西方》， 上海三聯(lián)書店2002年版，頁288。)則反映了共產(chǎn)黨人建立政權(quán)合法性的努力。信訪制度 ，通過群眾反映問題，政府調(diào)查后予以解決，能實(shí)現(xiàn)“為人民服務(wù)”的意識形態(tài)承諾， 它的行為手段本身能使人們看到黨“密切聯(lián)系群眾”，“從群眾中來，到群眾中去”的 意識形態(tài)效果。因此，作為一種具體制度，它能自證其合法性，同時還能以自身的合法 性貫徹意識形態(tài)的合法性。

同樣的道理，文革中淹沒在“砸爛一切”狂潮中的信訪制度，在文革后能迅速恢復(fù)并 被完善，也出于當(dāng)時新一代領(lǐng)導(dǎo)人急于確立合法性的需要�！拔母铩眲偨Y(jié)束時，群眾大 規(guī)模上訪，很快就超出了行政系統(tǒng)所能承受的限度。中央加大力度，在較短的時間內(nèi)解 決了很多遺留問題，加上農(nóng)村的改革順利推行，吸引了農(nóng)民的注意力，上訪潮消退。然 而，隨著農(nóng)村改革的停滯，吏治問題逐漸突出起來，而運(yùn)動方式已被中央明令宣布退出 政治舞臺，持續(xù)的信訪就成了農(nóng)民解決冤屈的主要方式。作為一種制度化裝置，它證明 著政權(quán)的連續(xù)性和新一代領(lǐng)導(dǎo)人的合法性。

2.對官僚體制的非常規(guī)控制。在共產(chǎn)黨政權(quán)建立初期，最高領(lǐng)導(dǎo)人就非常警惕官僚體 制的腐敗問題，并以各種方式監(jiān)督官僚體制，防止其腐敗墮落、脫離群眾。最常用的辦 法是開展運(yùn)動，信訪制度在控制官僚體制方面只處在邊緣的輔助位置上。在“文革”結(jié) 束，運(yùn)動方式被宣布退出政治舞臺后，信訪作為對官僚體制的非常規(guī)控制功能突現(xiàn)出來 了。新中國有特定的思想和政績考評標(biāo)準(zhǔn)對官僚進(jìn)行控制，但這種控制會遇到很多障礙 ，比如官員之間的互相庇護(hù)，虛假的政績工程等。這些障礙使得中央和上級官員無法準(zhǔn) 確了解下級官員的信仰堅定程度、行政能力、道德水平等。而信訪制度可以作為中央和 上級官員了解下級官員的一個非常規(guī)窗口。對信訪所涉及的重大案件，中央和上級國家 機(jī)關(guān)會派人到基層調(diào)查，這種調(diào)查也是對基層涉案官員的調(diào)查和了解。它繞過了中間的 官僚階層，實(shí)現(xiàn)了中央和上級對基層官員的直接控制，這種控制是非常規(guī)的。

3.化解劇烈社會矛盾。新中國形成了一種特定的科層制：一方面，科層組織取代了各 種傳統(tǒng)組織，高度集權(quán)；另一方面，科層組織的各種理性化規(guī)范程序又未能充分發(fā)育。 (注：應(yīng)星：《大河移民上訪的故事》，三聯(lián)書店2001年版，頁368。)這種情況下，政 策制定者和監(jiān)督執(zhí)行者的治理目標(biāo)過于龐大，而掌握的信息又大量殘缺，因此，變通就 成為了這種科層制十分普遍，在相當(dāng)范圍和程度內(nèi)被認(rèn)可的運(yùn)行機(jī)制。當(dāng)國家高層對信 訪不堪重負(fù)時，便鼓勵地方各級國家機(jī)關(guān)“將矛盾消滅在基層”，地方因此獲得了解決 問題的主動權(quán)，但它所付出的代價是自行承擔(dān)政策風(fēng)險并處理實(shí)際問題。問題應(yīng)當(dāng)就地 解決，這是上級的要求，隨意將問題上交意味著要被上司指責(zé)無能。這樣，變通處理就 成了常規(guī)，“報喜不報憂”就成了各級機(jī)關(guān)之間的默契，大家都知道報告中有水分，但 上級并無心追究。然而，這樣中央和上級機(jī)關(guān)就無法從官僚體制內(nèi)部獲取足夠信息，以 認(rèn)定當(dāng)前社會的劇烈矛盾和最需要解決的問題。此時，信訪制度就充當(dāng)了一種非常規(guī)的 信息獲取渠道。中央和上級國家機(jī)關(guān)，通過對群眾來信來訪的接待，繞過官僚體制，獲 取信息，認(rèn)定當(dāng)前存在的問題及其嚴(yán)重程度。

4.貫徹政策、實(shí)現(xiàn)社會動員功能。信訪中，社會下層群眾與國家官僚體制上層會有直 接接觸，官僚上層會以回信、說服解釋等方式向他們宣傳政策，還會動用相應(yīng)的信訪配 套措施讓信訪群眾明白國家的政策取向，同時實(shí)現(xiàn)社會動員。這一點(diǎn)，我們可以從后文 敘述的國家與信訪群眾的具體互動中看到。

三、信訪制度的運(yùn)作：斗爭、策略與動力

信訪制度的運(yùn)作機(jī)制是怎樣的？它如何實(shí)現(xiàn)作為一種權(quán)力技術(shù)裝置的功能？當(dāng)某個時期 的遺留問題較多，“信訪爆炸”，超過國家行政的承受能力，信訪制度是如何應(yīng)付問題 ，解決矛盾的呢？制度的初建與其后的實(shí)踐之間往往有差距，這種差距在信訪制度中也 存在嗎？若是存在，又是怎樣彌合的呢？福柯曾指出：“人們往往在不間斷的連續(xù)性中尋 找出身(Herkunft)，所以也常把出現(xiàn)(Entstehung)當(dāng)作最終時刻……譜系學(xué)尋找重新確 立各種不同的征服體制：不是意義的預(yù)見力量，而是支配的偶然游戲�！�(注：福柯： “尼采·譜系學(xué)·歷史學(xué)”，蘇力譯，李猛校，載劉小楓、倪為國選編：《尼采在西方 》，上海三聯(lián)書店2002年版，頁288—289。)因此，要回答以上諸問題，就必須從國家 和信訪者的具體互動來進(jìn)行考察，考察其中圍繞著具體事件所進(jìn)行的具體斗爭、交涉與 互動。

(一)國家與信訪者之間的斗爭與互動

建國初期，信訪量很大，來訪反映的很多問題國家一時解決不了，因此很多來訪人滯 留北京，并采取了一些過激行動，如到中南海糾纏，攔首長、外賓的汽車等。(注：刁 杰成：《人民信訪史略》，北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社1996年版，頁63。)為了讓來京上訪者 盡快離開，穩(wěn)定首都的治安，(注：信訪者給首都帶來治安問題，這是新中國特有的， 也許是因?yàn)楝F(xiàn)代的交通設(shè)施使得人們大規(guī)模涌向首都更加便利，成本更低了。)國家有 關(guān)部門曾在一段時間對確有困難的人提供食宿，發(fā)給路費(fèi)。但這種人道恩惠不僅沒有使 來京上訪人數(shù)減少反而見增，有一部分人甚至騙取路費(fèi)后長期滯留北京。國家既在經(jīng)濟(jì) 上不堪重負(fù)，又疲于應(yīng)對個別上訪者所增添的社會騷亂乃至犯罪。后來，為消除首都的 治安隱患，有關(guān)部門對那些賴著不走的上訪者、那些自動脫離社會治理秩序的“盲流” 采取強(qiáng)行驅(qū)逐出京的辦法。然而實(shí)際的效果很差；一些上訪人與國家開展靈活的游擊戰(zhàn) 術(shù)：你前腳趕，我后腳又來；風(fēng)聲緊我回家，風(fēng)聲松我進(jìn)京。

于是，國家開始考慮加強(qiáng)上訪的配置工作。國家鼓勵的是合理的上訪，排斥的是無理 纏訪和無理取鬧。然而，無理纏訪和無理取鬧常常就是從合理上訪演變而來的。因此， 要整頓上訪秩序，就不得不將合理上訪也納入日常管理之中。經(jīng)與北京市商定，國家先 在德勝門外建立了農(nóng)民服務(wù)所，專門解決上訪者的食宿問題，分為免費(fèi)和自費(fèi)兩種，免 費(fèi)由有關(guān)部門開介紹信，自費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)比外面的旅館、餐廳都便宜，這個農(nóng)民服務(wù)所一直 存在到1966年底。后來又在永定門火車站附近建立了接濟(jì)站，并一直延續(xù)至今。接濟(jì)站 的設(shè)立在上訪制度的配置上是一大創(chuàng)舉，它一方面提供了一個與首都的中心空間區(qū)隔開 來的獨(dú)立空間，將那些可能流竄在首都各處街頭、橋下、河邊、車站里的上訪者集中起 來管理，甚至把來京上訪者的住宿地與各個上訪接待單位都盡量壓縮在一條公共汽車線 上，從而大大化解了首都的治安隱患；另一方面又以免費(fèi)或低價的食宿在合理上訪者與 纏訪者、取鬧者之間劃出了界限，引導(dǎo)人們合理上訪。

然而，如果將纏訪者、取鬧者或上訪已經(jīng)結(jié)束卻聲稱沒有路費(fèi)的流浪者從接濟(jì)站排斥 出去，任其在首都“流竄”，那不是恰恰將危險的火種撒出去了嗎？不用擔(dān)心，國家已 經(jīng)專門為他們準(zhǔn)備了另一個空間，一個將禁閉和放逐結(jié)合在一起的空間，一個集消除游 手好閑與塑造共產(chǎn)主義新人這雙重功能于一身的空間。1958年8月，內(nèi)務(wù)部在蘆溝橋建 立了永定砂石廠，組織來訪群眾中有勞動能力而無路費(fèi)還鄉(xiāng)的人員參加勞動自掙路費(fèi)， 并在勞動中接受政策教育。它的創(chuàng)造性在于通過確立一種在法院之外裁決、審判和執(zhí)行 的準(zhǔn)司法權(quán)力來方便有效地解決了治安問題。這個辦法既消除了不安定的因子、保證了 首都治安，又為社會提供了廉價的勞動力、減輕了國家負(fù)擔(dān)；既解決了上訪者的路費(fèi)問 題，又有利于對這些“異常者”的規(guī)訓(xùn)。值得注意的是，禁閉的實(shí)踐與必須工作的主張 之間并不是——至少不僅僅是——由經(jīng)濟(jì)條件規(guī)定的。1961年內(nèi)務(wù)部明確指出，主要組 織來訪人中的一部分無理取鬧、騙取路費(fèi)和不愿參加生產(chǎn)勞動，經(jīng)常流向城市的人員。 強(qiáng)制勞動的規(guī)定實(shí)際上是作為道德改造、塑造“新人”的一種練習(xí)而被制度化的。永定 砂石廠這個獨(dú)特的創(chuàng)制一直堅持到1966年，我們不清楚它為什么在文革中消失了，也許 是“砸爛公檢法”的狂潮將它席卷而去。

然而，在政治局面開始恢復(fù)以后，首都對安定秩序需要更甚。1978年8月，一些上訪者 組織起來，喊著“反迫害、反饑餓、反官僚主義”的口號在新華門前游行。為此，國家 逮捕了為首者，并發(fā)布文件明確規(guī)定：“對于來訪人員中已經(jīng)接待處理完畢、本人堅持 不走、說服教育無效的，可以由信訪部門出具公函，公安部門協(xié)助，送民政部門管理的 收容遣送站收容送回�！�(注：見1980年8月22日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于維護(hù)信訪工作秩序 的幾項(xiàng)規(guī)定》第三條。)此后，在各國家機(jī)關(guān)的信訪工作規(guī)則中都可以見到類似的規(guī)定 。(注：如國務(wù)院1980年8月22日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于維護(hù)信訪工作秩序的幾項(xiàng)規(guī)定》第 三條，最高人民法院1980年6月20日發(fā)布的《最高人民法院信訪處接待來訪工作細(xì)則》 ，1986年12月10日發(fā)布的《最高人民檢察院發(fā)人民檢察院控告申訴檢察工作細(xì)則試行》 第十二條，1996年1月1日起施行的《信訪條例》第二十二條等。)但如何對付那些與政 府打游擊戰(zhàn)卻又夠不上法辦的人呢，那也自有辦法。1983年底，國務(wù)院辦公廳、中央信 訪部門、政法部門都專門頒發(fā)了關(guān)于認(rèn)真處理長期滯留北京的上訪人員的文件，規(guī)定“ 對上訪問題已經(jīng)解決，本人在京流竄，不務(wù)正業(yè)，堅持過高要求和屢遣屢返教育無效又 不夠依法處理的人，可以建立一個勞動場所，把他們集中起來，加強(qiáng)管理，邊勞動，邊 教育，直到他們不再到處流竄為止�！�(注：轉(zhuǎn)引自海帆：“國家對進(jìn)京上訪現(xiàn)象的治 理”，http://www.guanzhong.gd.cn/subwebsite/yw-web/shouwany/yuedu/jiaoshicankao/sixiangqianyan/wenhuazhongguo/shangfang.htm(2003年8月11日訪問) 。

從上面的規(guī)定來看，收容遣送或強(qiáng)制勞動(并非法律意義上的)主要是為了解決纏訪和 無理取鬧的問題。然而，首都對秩序的要求并不僅僅是由動蕩騷亂、違法犯罪的治安形 勢所決定的，而常常是由對首都形象的要求所決定的。因?yàn)槿珖�性的儀式活動主要在首 都舉行，所以，國家的形象也就首先體現(xiàn)在首都的形象上，而國家形象的建構(gòu)和維護(hù)在 新中國的制度安排中是國家進(jìn)行治理的一個重要基礎(chǔ)。因此，雖然信訪制度的設(shè)置是為 了“密切聯(lián)系群眾”，但每逢重大節(jié)日、重大會議和外國重要領(lǐng)導(dǎo)人來訪，首都更需要 的是國泰民安、安居樂業(yè)、繁榮昌盛的形象，信訪的重要性就相對下降了。為此，警察 、糾察、民兵甚至居委會的老太太都會被廣泛動員來清理外來人口。這個時候收容遣送 的對象也就自然會被大大延伸。(注：在“孫志剛事件”的推動下，自2003年8月1日起 施行的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》取代了1982年5月12日國務(wù)院發(fā) 布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，廢除了流乞收容遣送制度(信訪收容并沒有 廢除，最近有人對此進(jìn)行質(zhì)疑，參見“兩公民質(zhì)疑‘信訪收容’”，載《南方周末》20 03年10月9日)。這當(dāng)然是個歷史性的進(jìn)步，但給在重要日期保證“首都形象”和“社會 穩(wěn)定”帶來了困難。)

從國家和信訪者的斗爭與互動中，我們可以說，信訪制度被“馴服”了。國家通過在 實(shí)踐斗爭中發(fā)展起來的禁閉、收容遣送、強(qiáng)制勞動等配套措施馴服了它。信訪制度仍然 存在，國家可以通過它“密切聯(lián)系群眾”，群眾也可以通過它“反映問題，要求解決問 題”。但是信訪行為，尤其是進(jìn)京上訪行為的合法性還是不可避免的模糊了。在這個過 程中，信訪制度結(jié)合從斗爭實(shí)踐發(fā)展起來的配套措施，變得復(fù)雜成熟，成功實(shí)現(xiàn)了它作 為權(quán)力技術(shù)裝置的功能。

(二)圍繞著信訪的策略

在調(diào)查過程中，我們經(jīng)常發(fā)現(xiàn)信訪者不“誠實(shí)”，在信訪材料中將問題夸大，或加進(jìn) 一些道聽途說無法證實(shí)的內(nèi)容，如官員腐敗等，(注：實(shí)際上，并非每個信訪者所針對 的官員都是罪惡的腐敗者，或許由于他們在一個容易產(chǎn)生矛盾的官僚體制下工作。)這 是為什么呢？因?yàn)樾旁L反映的實(shí)際問題有的很重大，有的則很瑣碎，但為了盡快使問題 得到解決，夸大情況的緊迫和問題的嚴(yán)重性，成了一種必要的策略。在這種策略驅(qū)動下 ，信訪者有時還會采取一些極端的方式，以引起國家和社會的關(guān)注與重視。但是，對于 中央和上級機(jī)關(guān)來說，這樣的問題太多，每個來訪者都強(qiáng)調(diào)自身問題的嚴(yán)重和緊迫，但 哪些問題是必須馬上解決的呢？如何從中判斷呢？依賴官僚體制本身注定無所作為，因?yàn)?/SPAN> 它缺乏對每個來訪者核實(shí)的能力。這時拖延就成了國家的一種策略，幾乎制度化了，成 了一種信息過濾機(jī)制。同時，地方各級官員也許并不完全真心解決問題，他們把上訪者 當(dāng)作官僚生涯的障礙；或者受地方財政能力等因素的影響，很多問題根本無法解決。但 是中央和上級又要求他們“把問題解決在基層”，并以此來衡量其政績。在這種問題無 法解決但又不得不解決的壓力下，地方官員也只有以拖延來應(yīng)付。

國家機(jī)關(guān)的拖延，使得群眾信訪的成本大大增加，使人們的時間、精力和金錢在上訪 中大大消耗，很多上訪者經(jīng)不起這種消耗，中途退卻，放棄上訪；而部分人堅持下來了 。他們糾纏很長時間后，或以極端的上訪行為引起了國家的注意，其問題被國家認(rèn)定為 嚴(yán)重，非解決不可。在信訪實(shí)踐中，國家機(jī)關(guān)形成了一套判斷事件緊急與否的標(biāo)準(zhǔn)，即 “來訪比信訪緊急，纏訪比一般上訪緊急，越級上訪比一般上訪緊急，進(jìn)京上訪比省內(nèi) 上訪緊急，集體上訪比個人上訪緊急�！�(注：轉(zhuǎn)引自應(yīng)星：《大河移民上訪的故事》 ，三聯(lián)書店2001年版，頁371。)這個標(biāo)準(zhǔn)說明了上訪所受的重視程度與上訪者所付出的 成本基本成正比。

這意味著，上訪若想得到重視，就必須經(jīng)過一個痛苦的篩選過濾過程，通過幾次上訪 就將問題解決的情況即便有，也是很偶然的。要想問題得到重視，要么不停地纏下去， 要么采取一些極端的手段，如在國家機(jī)關(guān)門口靜坐、下跪、哭鬧，乃至自殘、自殺，( 注：據(jù)《京華日報》2003年9月19日報道，安徽一農(nóng)民9月15日因拆遷問題在天安門金水 橋前自焚。)甚至攻擊公務(wù)員，砸公務(wù)用車，揭機(jī)關(guān)的牌子等。(注：有人將這些極端的 行為稱為缺乏理智的變態(tài)行為(參見蔡燕著：《信訪心理學(xué)》，中國卓越出版公司1989 年版，頁48)，這樣的說法顯然沒有意識到信訪中的斗爭以及圍繞著斗爭所存在的策略 。在信訪面對的特定官僚體制下，采取這些行為也許并非缺乏理智，而是一種無可奈何 的策略和“理智”。)但使用極端手段的風(fēng)險和成本也是很大的，不說自殘自殺的身體 健康危險和砸公務(wù)用車等的犯罪風(fēng)險，即便是一般的靜坐哭鬧，甚至去信訪機(jī)關(guān)次數(shù)多 了些，都可能被收容遣送、強(qiáng)制勞動。(注：收容遣送制度曾經(jīng)是一種救助制度，但后 來卻演變成了一種懲罰措施。且不說大量收容遣送侵犯基本人權(quán)的例子，從與因信訪受 過收容遣送的群眾的交談中我也堅定了這種看法。這些人很多在當(dāng)?shù)厝搜壑惺恰吧显L英 雄”，但他們卻恥于提起這段歷史，偶有提及，痛苦亦溢于言表。)從某種程度上說， 這些都是國家設(shè)置的功能障礙，盡管設(shè)置時是基于“首都形象”、“安定的大好局面” 方面的考慮。這些設(shè)置顯然使得國家在與上訪者圍繞著信訪所展開的斗爭中處于支配地 位。在這些障礙面前，上訪不可能一訪就靈，但它卻給解決問題留下了一線希望和曙光 。如何跨越這些障礙，讓曙光落在自己身上，就成了決心上訪到底的人所面臨的問題。

因此，僅以語言強(qiáng)調(diào)問題嚴(yán)重或單純花更多的時間是不夠的，它需要一套策略。只有 掌握策略的人才會取得斗爭的最后勝利，正在這個意義上，出現(xiàn)了所謂的“信訪精英” 、“上訪能人”。(注：趙樹凱：“上訪事件和信訪體系——關(guān)于農(nóng)民進(jìn)京上訪問題的 調(diào)查分析”，http://www.ccrs.org.cn(2003年8月13日訪問)。)他們有見識，有魄力， 尤其在集體上訪中，能看到農(nóng)民的共同利益所在，將這種分散的共同利益變成組織化的 表達(dá)，因此很容易被推舉為“上訪代表”。“上訪能人”懂得用策略與國家曲回斗爭， 這些斗爭策略可以分為兩類：第一，信訪時掌握合法與非法的界限。精明的上訪人會用 一切合法或半合法的手段，如以法律政策為后盾進(jìn)行糾纏，不停地找官員反映或說理， 要求解決自己的問題，直到官員厭煩，無可奈何地解決問題，但他們決不會采取國家明 確反對的非法手段。再比如“風(fēng)聲緊我回家，風(fēng)聲松我進(jìn)京”的游擊戰(zhàn)術(shù)的運(yùn)用。第二 ，盡力爭奪話語上的合法性。如幾乎所有的信訪人都會在信訪材料末尾寫上“中國共產(chǎn) 黨是英明偉大的黨”，“希望你們按照江主席的‘三個代表’辦事”之類的話語。這些 看起來與信訪內(nèi)容毫不相干的話語，構(gòu)成了信訪者對自身行動的合法性證明，信訪者通 過將個人事件與共產(chǎn)黨的意識形態(tài)聯(lián)系起來，證明自己并非無理取鬧，將信訪事件納入 了一個宏偉敘事中。有些上訪人甚至在采取非法行為時也要盡力建構(gòu)話語合法性，如沖 擊國家機(jī)關(guān)的上訪者可能會抬著毛澤東的畫像進(jìn)行。從某種程度上講，這些方法是“弱 者的武器”。

(三)信訪的動力：在制度與意識之間

被馴服后的信訪制度模糊了信訪行為的合法性，其相關(guān)配套措施給信訪者帶來了很大 的威脅和痛苦。但為什么這些威脅和痛苦只是促進(jìn)了人們對策略的運(yùn)用，而不足以平息 纏訟的浪潮，不足以阻攔人們信訪的決心呢？上述的信訪制度給人們留下的博弈空間是 個重要因素。信訪給人們留下了非程序性交涉的空間，以精明妥當(dāng)?shù)姆绞綀猿值阶詈螅?/SPAN> 總會引起高層對問題的重視，因此一切在上訪途中的“遭罪”才會有最終的意義。希望 不在于所有信訪的問題都會被解決，而在于問題被解決的那線曙光上。正是這線曙光， 使得圍繞著信訪進(jìn)行的斗爭，以及斗爭中使用的策略，具有了意義。

另外一個堅定人們信訪、纏訟決心的因素，也許存在于人們的意識層面。當(dāng)然，只有 當(dāng)意識與制度構(gòu)成互動后，意識才能構(gòu)成信訪和纏訟的動力。體現(xiàn)在信訪中，一物兩面 “青天意識”和“臣民意識”不可忽視。在接受訪問時，信訪群眾感嘆最多是現(xiàn)在清官 難找，他們常說“中央是好的，下面的把經(jīng)念歪了，縣里的官員要查起來十之八九非貪 即賄”。應(yīng)星在調(diào)查中將下層民眾心中的國家形象歸納為：“閃著神奇光輝的黨中央 +損公肥私的多數(shù)地方貪官 + 為民做主的少數(shù)清官”。(注：應(yīng)星：《大河移民上訪的故事》，三聯(lián)書店2001年版，頁405。應(yīng)星調(diào)查地的民謠“中央是恩人，省里是親人，地區(qū)有好人，縣里多壞人，鄉(xiāng)里盡敵人”也極好地證實(shí)了這個歸納。)曹錦清在河南調(diào)查時得出了類似結(jié)論。(注：曹錦清：《黃河邊的中國》，上海文藝出版社2000年版，頁70、頁210、頁645。)我們訪問的很多纏訟當(dāng)事人也表達(dá)了類似看法，某法院干部也說：“如今，纏訟的人總覺得上面才有青天，下面都在胡鬧，因此就跑到省里、北京上訪去了�！�

在傳統(tǒng)中國民眾的眼中，清官是可親的，但他們卻總在遙遠(yuǎn)的地方，只有上訪才能找 到的地方，抽象地存在于人們的生活當(dāng)中；而身邊更多的是貪官污吏，是具體的存在。 這種“抽象的清官，具體的貪官”與法定權(quán)利和習(xí)慣權(quán)利在傳統(tǒng)社會中的不同運(yùn)用相對 應(yīng)。(注：應(yīng)星：《大河移民上訪的故事》，三聯(lián)書店2001年版，頁406。)“法定權(quán)利 ”體現(xiàn)的是帝王的利益，它用普遍法律的神圣光環(huán)加以裝點(diǎn)，顯示出凜然不可侵犯的樣 子；而“習(xí)慣權(quán)利”體現(xiàn)的是官吏階層的利益，它總是企圖在帝制法定利益之外追求超 額的剝削，而皇權(quán)的威嚴(yán)不足以遏止他們這種利益欲望，(注：王亞南：《中國官僚制 度研究》，中國社會科學(xué)出版社1981年版，頁117—122。)這也是皇權(quán)依靠官僚體制維 持統(tǒng)治所付出的代價。結(jié)果貪污就變成了官吏的生活方式，象海瑞那樣的清官在帝制時 代不過是一個“古怪的模范官僚”。(注：黃仁宇：《萬歷十五年》，三聯(lián)書店1997年 版，頁138—166。)這樣，普通民眾建立在“法定權(quán)利”基礎(chǔ)之上的正義觀，就成了指 責(zé)貪官污吏的話語基礎(chǔ)。

普通民眾用這種“清官/貪官”劃分方法去看待新中國的國家權(quán)力時，圖景與傳統(tǒng)的“ 皇帝——清官——貪官”有很多神似之處：同樣是為最高層的光環(huán)所籠罩，同樣是貪官 遍地、惡吏橫生，也同樣在百折不撓地尋找“青天”。正在這個意義上，雖然新中國的 信訪制度與傳統(tǒng)中國的京控制度沒有任何血統(tǒng)關(guān)系，卻在功能上具有某種相似性和替代 性。有所區(qū)別的是，現(xiàn)代社會的社會動員使得下層民眾可以利用各種策略，借助國家政 策法令，借助權(quán)力之光的反射去尋覓光明正大的清官形象。信訪制度就是這樣一個可資 利用的國家政策資源，纏訟實(shí)質(zhì)上就是當(dāng)事人在訴訟中對信訪制度資源的利用。

在“青天意識”的另一面，中國下層民眾存在一種“臣民意識”：既懼怕權(quán)力，又有 親近權(quán)力的欲望。(注：王海濤：“中國農(nóng)民法律意識現(xiàn)狀探討”，載《政法論壇》200 0年第5期，頁31。)這種“臣民意識”使得人們處于一種矛盾的心理之中：因?yàn)閼峙聶?quán) 力而遠(yuǎn)離權(quán)力所以遠(yuǎn)離權(quán)力的工具法律；但同時又因?yàn)閯e人畏懼權(quán)力，只有用權(quán)力才能 威懾別人，因而親近權(quán)力以規(guī)避法律，同時壯大自己的力量以勝過別人的力量。信訪就 為這種親近提供了一種制度化渠道。這樣法律就處于尷尬境地，而信訪制度卻大行其道 。

四、信訪、纏訟與法律轉(zhuǎn)型

在新中國的信訪中，上訪針對的是行政還是司法，當(dāng)事人是上訪還是纏訟，是無法區(qū) 分的，這種區(qū)分也是沒有必要的，這取決于新中國行政與司法不分的傳統(tǒng)。在中國的帝 制傳統(tǒng)中，皇帝既是官僚行政的總頭目，也是一切法律之源，各級地方官也是既掌管稅 收等行政事務(wù)，又掌管司法事務(wù)。自晚清修律以來，行政和司法才從形式上實(shí)現(xiàn)分離。 新中國創(chuàng)立的人民代表大會制度將司法和行政在體制上的區(qū)分沿襲下來了，但這種區(qū)分 僅僅是功能性的。在整個國家體制中，司法只是高度集權(quán)的國家機(jī)器的一個組成部分， 法律運(yùn)作的邏輯所服膺的是黨政權(quán)力運(yùn)作的邏輯。這種邏輯在改革開放以來，尤其是90 年代末以來有所減弱，但依然不可小覷。至今，中國民眾遭遇利益的爭端、感受不公的 侵襲時，很少會想到運(yùn)用法律的武器，而實(shí)際中法律也往往威力孱弱；他們習(xí)慣訴諸的 是為民做主的黨政官員，而黨政官員的批示和關(guān)注也往往有效。因此，到各級黨政機(jī)關(guān) “找青天”、“討說法”的上訪作為特殊的法律實(shí)踐(實(shí)際上是一種反法律實(shí)踐)形式， 得到廣泛的運(yùn)用；而到法院或者檢察院上訪，反而只是附帶的了。

信訪制度出現(xiàn)于新中國法律傳統(tǒng)，是新中國法律制度合法化中的一個環(huán)節(jié)，有著深厚 的社會基礎(chǔ)和意識形態(tài)基礎(chǔ)，但其存在往往以抑制法律的自主性為代價。因?yàn)樗�敞開大 門向民眾提供了一種在法律系統(tǒng)外部解決問題的途徑，同時它為黨政、行政對司法活動 的干預(yù)提供了制度化空間和正當(dāng)渠道。而且，由于司法狀況不如人意，國家、社會、下 層百姓幾乎一致認(rèn)為對它進(jìn)行體制性的“約束”是必要的，因此，信訪制度的重要性不 斷被強(qiáng)調(diào)。這就形成了一個惡性循環(huán)的怪圈：一方面，通過比法律中“上訴”更廣泛， 更有“玄機(jī)”的制度性安排，法律正義的目標(biāo)可以部分地得到實(shí)現(xiàn)；但另一方面，這一 過程恰好是以犧牲法律的自主性和現(xiàn)代法律賴以取得合法性基礎(chǔ)的程序性價值為代價的。

近年來，司法獨(dú)立問題被提上了日程，國家已經(jīng)著手從很多方面進(jìn)行改革，努力改善 司法機(jī)關(guān)的地位，加強(qiáng)其獨(dú)立地位，越來越多的問題被當(dāng)作法律問題而不是行政問題解 決。民眾也逐漸意識到，有些問題不再是行政機(jī)關(guān)和工作單位所能解決的了，而是一個 法律問題。正如學(xué)者所說，在社會轉(zhuǎn)型時期，舊的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)體制受到強(qiáng)烈沖擊的 情況下，原有的許多糾紛處理機(jī)關(guān)已經(jīng)無法適應(yīng)新的形式，從而使法院不得不更多地承 擔(dān)處理糾紛解決問題的責(zé)任。(注：王亞新：《社會變革中的民事訴訟》，中國法制出 版社2001年版，頁2。)因此到法院和檢察院上訪要求解決問題的就多起來了。司法機(jī)關(guān) 解決問題的方式主要是判決與執(zhí)行判決，因此解決問題最有作為的辦法就是提起訴訟或 對已經(jīng)判決的案件提起再審。(注：由于我國司法遵循“有錯必糾”原則，因此，無論 在理論上還是實(shí)踐中，再審次數(shù)都不受限制。)但不可能所有的再審要求都很順利得到 滿足，一旦群眾不停地以信訪的形式要求重新啟動審判程序，這就是纏訟了。信訪具有 模糊的合法性，正是這種模糊的合法性使得纏訟人通過信訪重新啟動訴訟程序成為可能 ，也正是它給了纏訟者“纏”的動力和制度空間。

纏訟是當(dāng)代政治和法律轉(zhuǎn)型的新時期，生長于過去土壤的信訪制度以及這種制度背后 的權(quán)力技術(shù)裝置的產(chǎn)物。政治體制和法律已經(jīng)實(shí)現(xiàn)一定程度的轉(zhuǎn)型，但是下層民眾的意 識不可能快速轉(zhuǎn)變，而過去的那種可以利用的信訪制度依然沒有被社會轉(zhuǎn)型的目標(biāo)法律 體制所完全放棄。當(dāng)擁有傳統(tǒng)“青天意識”和“臣民意識”的人，按照慣性運(yùn)用新中國 以來一直有效今天依然有效的信訪制度，試圖向轉(zhuǎn)型時期的法律體制尋求保護(hù)時，纏訟幾乎是不可避免的了。

另外，當(dāng)代法律轉(zhuǎn)型中，審判風(fēng)格的變化也加劇了纏訟的發(fā)生。高見澤磨研究認(rèn)為， 無論是傳統(tǒng)中國的固有法還是毛澤東時代的新中國的法律，其審判風(fēng)格都是“說理—心 服”型的；(注：高見澤磨：《現(xiàn)代中國的糾紛與法》，何勤華等譯，法律出版社2003 年版。)而自上世紀(jì)八十年代以來，我國司法改革的目標(biāo)是要建立起“判決—執(zhí)行”的 審判模式。由于原來適合“說理—心服”型審判方式的社會環(huán)境出現(xiàn)了深刻變化，出現(xiàn) 了要求建立“判決—執(zhí)行”型審判模式的要求，我國司法改革也正循著這一要求進(jìn)行。 但是，社會變化在空間、時間和構(gòu)成要素等多方面發(fā)展并不平衡，這導(dǎo)致了適合不同訴 訟模式的條件同時并存，從而構(gòu)成了審判模式必須同時面對種種互相矛盾要求的不安定 局面，這給整個訴訟體制帶來了緊張。當(dāng)生活在前一時空下的當(dāng)事人無法“心服”時， 而司法機(jī)關(guān)按照轉(zhuǎn)型后的目標(biāo)司法體制進(jìn)行“說理”，堅持要按照判決“執(zhí)行”便困難 重重，無休止的糾纏也在所難免。

如果不能在短時間內(nèi)改變整個訴訟環(huán)境，看來就只有兩種辦法緩解纏訟的壓力了，一 是積極對纏訟者做說服疏通工作，讓當(dāng)事人心服口服；二是在訴訟前進(jìn)行風(fēng)險告知，不 給纏訟者留下口實(shí)。這也是當(dāng)下各司法機(jī)關(guān)采取的辦法。但這些辦法既不能改變內(nèi)生于 新中國法律傳統(tǒng)中的司法制度與信訪制度間的緊張，也無法一時消除信訪制度給人們心 理投下的陰影，更不能消除信訪制度給人們帶來的博弈空間。

因此，要徹底消除纏訟現(xiàn)象，就必須放棄信訪制度。然而，正如蘇力所說，“一種制 度得以長期且普遍地堅持，必定有其存在的理由，即具有語境化的合理性；因此首先應(yīng) 當(dāng)?shù)玫胶髞碚呋蛲鈦碚叩淖鹬睾屠斫��！?/SPAN>(注：蘇力：《送法下鄉(xiāng)》，中國政法大學(xué)出 版社2000年版，頁90。)正在這個意義上，我們必須對信訪制度給予“同情的理解”。 在新中國歷史上以至今天，信訪制度確實(shí)為受冤屈和不公對待的下層民眾提供了一個申 訴渠道，為國家消解社會矛盾提供了一個制度渠道。但是，同情未必能夠同意。信訪制 度能夠在政法不分、相互配合的新中國法律傳統(tǒng)中運(yùn)作并有其合理性，卻無法在法律轉(zhuǎn) 型的今天有效運(yùn)作。它與作為法律轉(zhuǎn)型目標(biāo)的現(xiàn)代法制所要求的政法分離、司法獨(dú)立、 程序正義等理念格格不入，導(dǎo)致了纏訟，導(dǎo)致了行政對司法的制度化干預(yù)。當(dāng)然，我決 非主張立即廢除信訪制度，在社會結(jié)構(gòu)尚未轉(zhuǎn)變的情況下，依照一個“先進(jìn)”的理念和 良好愿望，廢除信訪制度，勢必帶來更多的問題�；蛟S可行的辦法是按照現(xiàn)代法治的要 求建立功能上可替代的制度，并以制度為依托，培養(yǎng)人們對法律的信仰。

作者簡介：中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。本文所涉及的調(diào)查是在新華社湖北分社記者田 加剛先生的支持和幫助下完成的，我的學(xué)友尤陳俊先生、袁中華先生、汪雄濤先生、胡 聰先生曾閱讀本文初稿，提出了諸多有益修改意見，特在此向他們致謝。當(dāng)然，一切可 能的責(zé)任均由本人獨(dú)自承擔(dān)。