結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型：鄉(xiāng)村調(diào)解的體系、困境與發(fā)展

2016-04-24 01:56:40 作者：王麗惠 來源：甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào) 瀏覽次數(shù)：0 網(wǎng)友評(píng)論 0 條

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村調(diào)解 　 公共領(lǐng)域 　 結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型 　 發(fā)展型鄉(xiāng)村調(diào)解

一、問題的提出與研究基礎(chǔ)

鄉(xiāng)村調(diào)解具有超越司法之上的意義，在中國，調(diào)解從來都不是作為一項(xiàng)純粹糾紛解決技術(shù)被關(guān)注。由于調(diào)解與社會(huì)治理的關(guān)聯(lián)，調(diào)解更多被解讀為一項(xiàng)政治制度，調(diào)解可以揭示出國家與社會(huì)關(guān)系的基本圖像， 鄉(xiāng)村調(diào)解更是國家政權(quán)建設(shè)和政治權(quán)力伸向村莊的節(jié)點(diǎn)。 調(diào)解制度的研究主要有三種范式：即功能主義、文化解釋和權(quán)力技術(shù)分析。功能主義認(rèn)為，調(diào)解是一種治理手段，是與審判相對(duì)的糾紛解決方式，其生命力在于它能靈活的自我調(diào)適以適應(yīng)不同時(shí)期的社會(huì)需求。建國初，調(diào)解制度行使政治功能，作為國家滲透、社會(huì)控制和群眾路線的手段。改革開放后，調(diào)解制度的社會(huì)功能取代政治功能，成為應(yīng)對(duì) “訴訟爆炸”壓力的重要補(bǔ)充。 在當(dāng)下，調(diào)解成為社會(huì)主義法治建設(shè)的手段，如作為現(xiàn)代司法手段的 ＡＤＲ和能動(dòng)司法。文化解釋認(rèn)為，鄉(xiāng)土調(diào)解體現(xiàn)了儒家文化的和諧、 “無訟”理想，是民間社會(huì)的實(shí)踐，是耦合于鄉(xiāng)紳治理結(jié)構(gòu)的地方性制度。受福柯 “譜系學(xué)”的啟發(fā)，權(quán)力技術(shù)范式采“關(guān)系／事件”分析方法，以理解作為實(shí)踐而非制度的調(diào)解，克服了功能進(jìn)路視調(diào)解為政治產(chǎn)物和文化進(jìn)路視調(diào)解為歷史、文化產(chǎn)物的化約主義。該范式通過剖析權(quán)力資源與技術(shù)來把握權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化，并認(rèn)為，這種微觀的行動(dòng)分析可以通向宏觀結(jié)構(gòu)，于是，調(diào)解和法制之間的關(guān)系就成為理解中國法制現(xiàn)代性的一個(gè)重要途徑。黃宗智的研究不同于上述三種進(jìn)路，他通過對(duì)清代民法實(shí)踐與表達(dá)錯(cuò)位的揭示，試圖克服功能主義的 “調(diào)解是權(quán)力母體的產(chǎn)物”的政治視角，以及調(diào)解是禮法產(chǎn)物的文化解釋，而認(rèn)為是正式行政權(quán)力非正式運(yùn)作的 “第三領(lǐng)域”，既有儒家意識(shí)形態(tài)中的仁政及和合理念要素，也有行政體制的形式理性要素。在對(duì)待法制現(xiàn)代性問題上，區(qū)別于權(quán)力技術(shù)范式。從法律在社會(huì)生活中的各種權(quán)力博弈層面來理解，黃宗智在政治制度層面理解，認(rèn)為 “調(diào)判結(jié)合”的糾紛解決方式是 “集權(quán)的簡約治理”，這種半正式的基層行政體制，具有實(shí)體理性特點(diǎn)。在當(dāng)下中國的現(xiàn)代化法制進(jìn)程中，簡約主義的治理模式仍有重要的現(xiàn)實(shí)和實(shí)踐意義。就鄉(xiāng)土調(diào)解而言，以上研究范式相同之處：其一是社會(huì)背景為前法治時(shí)期或法治建設(shè)初期，強(qiáng)大的鄉(xiāng)土性仍發(fā)揮作用，仍有眾多農(nóng)村處于國家法的 “邊緣地帶”，調(diào)解成為彌補(bǔ)法治 “社會(huì)不適應(yīng)”的制度；其二，就調(diào)解制度本身，它具有隨意性、不規(guī)范性、簡約性、非程序性的簡約治理技術(shù)，是依據(jù) “情理法”的實(shí)踐技術(shù)。隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型加速，法制建設(shè)和鄉(xiāng)村調(diào)解就呈現(xiàn)出了新特點(diǎn)， 基層法治不再是單向度的國家政權(quán)建設(shè)和 “送法下鄉(xiāng)”，而是自發(fā)的社會(huì)變革的訴求。鄉(xiāng)村調(diào)解發(fā)生了新的 “結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型”，這種結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型既是自上而下的法治現(xiàn)代化的結(jié)果，也是鄉(xiāng)村社會(huì)自身結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的結(jié)果。鄉(xiāng)村調(diào)解形成了新的分工明確、各依職權(quán)的調(diào)解體系，改變了之前的調(diào)解的交錯(cuò)性、綜合性的特點(diǎn)。鄉(xiāng)村調(diào)解體系逐漸形成，是基層法治自發(fā)建設(shè)的機(jī)制之一，如何為鄉(xiāng)村調(diào)解的發(fā)展創(chuàng)造更好的制度條件，推動(dòng)基層法治的發(fā)展，是本文的寫作重點(diǎn)。并立基于對(duì)廣西省、湖北省、湖南省等地的駐村調(diào)研。

二、鄉(xiāng)村調(diào)解 “三角”結(jié)構(gòu)及其結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型

傳統(tǒng)理論認(rèn)為調(diào)解制度具有交互性、綜合性的特點(diǎn)，無論是依據(jù)的規(guī)范還是調(diào)解技術(shù)本身，都是一種靈活多變的實(shí)用性技術(shù)，是 “情理法”融合的場域，也是日常知識(shí)和專業(yè)知識(shí)無界限選擇的場域。 不同以往，當(dāng)下的鄉(xiāng)村調(diào)解形成了保護(hù)型調(diào)解、維控型調(diào)解和裁斷型調(diào)解的 “三角”調(diào)解結(jié)構(gòu)，構(gòu)成了一個(gè)相互分工、合作的調(diào)解網(wǎng)絡(luò)和體系，三者各司其職、調(diào)解不同類型的糾紛，然而其共同性都體現(xiàn)在推進(jìn)法治建設(shè)、回應(yīng)社會(huì)對(duì)國家法治的需求和塑造以公共性權(quán)力為主導(dǎo)的社會(huì)秩序。鄉(xiāng)村 “三角”調(diào)解結(jié)構(gòu)與大調(diào)解. 具有形式吻合性，但不同于大調(diào)解。大調(diào)解的指向是“社會(huì)治安綜合治理”，強(qiáng)調(diào) “黨政驅(qū)動(dòng)”、“政治協(xié)調(diào)”。 事實(shí)上，大調(diào)解并非當(dāng)下鄉(xiāng)村調(diào)解的常態(tài)，當(dāng)下鄉(xiāng)村調(diào)解的常規(guī)化制度是 “三角”調(diào)解結(jié)構(gòu)。大調(diào)解的主體單位是綜治辦，其主要工作內(nèi)容是維持社會(huì)穩(wěn)定，協(xié)調(diào)處理社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、危機(jī)以及重大、緊急、疑難社會(huì)糾紛、上訪糾紛，不處理日常民間糾紛，鄉(xiāng)村絕大部分糾紛分流到其他糾紛解決機(jī)構(gòu)。

（一）鄉(xiāng)村調(diào)解體系的 “三角”結(jié)構(gòu)

１．保護(hù)型糾紛調(diào)解：村社調(diào)解。村社調(diào)解又稱 “民間調(diào)解”，由自治組織或者權(quán)威人物擔(dān)任調(diào)解主體，其所依據(jù)的規(guī)范多是習(xí)慣法和情理體系，且缺乏 “形式理性”和權(quán)力效力，是私人的合意解決。由于當(dāng)下農(nóng)村調(diào)解主體為體制內(nèi)的村干部，而非傳統(tǒng)民間精英，本文將民間調(diào)解稱為 “村社調(diào)解”。村社調(diào)解的基本特點(diǎn)是其 “保護(hù)性”。據(jù) “經(jīng)紀(jì)體制” 理論，那些產(chǎn)生自地方文化網(wǎng)絡(luò)之中，經(jīng)由國家確認(rèn)的鄉(xiāng)村治理者或者鄉(xiāng)村領(lǐng)袖，具有集體價(jià)值的文化合法性，其行為邏輯是出于提高社會(huì)地位、威望、榮耀并向大眾負(fù)責(zé)的考慮，這就是 “保護(hù)性”的內(nèi)核。民間調(diào)解，是以妥協(xié)而不是以執(zhí)行為主的，它的目的不在于執(zhí)行國法，而在于維持社會(huì)的和睦的人情關(guān)系。村干部調(diào)解糾紛的出發(fā)點(diǎn)，是村社關(guān)系的長久維系和內(nèi)生秩序的維持，以家長的姿態(tài)保護(hù)內(nèi)生關(guān)系和價(jià)值規(guī)范，所以被稱為 “保護(hù)型”調(diào)解。村社調(diào)解是最具鄉(xiāng)土性、倫理性的調(diào)解，依賴于鄉(xiāng)土社會(huì)的文化權(quán)力網(wǎng)絡(luò)———如宗教、親戚紐帶、經(jīng)濟(jì)力量等產(chǎn)生的權(quán)威，集實(shí)體性資源和合法性資源于一體。在當(dāng)下的中國農(nóng)村，仍有許多傳統(tǒng)權(quán)威活躍在村莊糾紛調(diào)解的舞臺(tái)上。值得注意的是，村社調(diào)解正發(fā)生著新的轉(zhuǎn)變：村干部逐漸成為糾紛調(diào)解的唯一主體，傳統(tǒng)非體制權(quán)威參與糾紛調(diào)解式微。鄉(xiāng)村調(diào)解的基本圖景是，村莊內(nèi)的糾紛調(diào)解人只由村干部擔(dān)任，連小組長、家長都不再具有調(diào)解的能力和動(dòng)力。村民之間的糾紛被認(rèn)知為 “私事”，而與之相應(yīng)的糾紛調(diào)解行為被塑造為 “公事”，除了具有國家賦予權(quán)力的村干部外，管別人私事的人都被定性為 “多管閑事”。村干部成為村社調(diào)解唯一主體是與傳統(tǒng)民間調(diào)解瓦解同時(shí)進(jìn)行的，國家和社會(huì)轉(zhuǎn)型導(dǎo)致了鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)混亂，內(nèi)生權(quán)威和秩序衰微，國家體制作為一種純粹的秩序力量成為新的權(quán)威。 現(xiàn)代國家法治建設(shè)的強(qiáng)力推進(jìn)消解了鄉(xiāng)土社會(huì)的地方性知識(shí)的力量，知識(shí)的持有者也被國家司法取而代之。村社調(diào)解也納入到國家科層制的形式性的調(diào)解體制中。許多村莊的村干部成為司法所的“人民調(diào)解員”，他們負(fù)責(zé)的調(diào)解要做成嚴(yán)格的 “臺(tái)賬”，上面記載來訪者姓名、事由、調(diào)解過程、解決方式等。他們的調(diào)解行為接受司法所的考核，并有相應(yīng)于 “工作量”的收入補(bǔ)助，調(diào)解重大糾紛、一般性糾紛及其數(shù)量都有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，村干部的臺(tái)賬也有嚴(yán)格的形式。司法所還頻繁地對(duì) “人民調(diào)解員”進(jìn)行法律業(yè)務(wù)的培訓(xùn)，學(xué)習(xí)法律知識(shí)，學(xué)習(xí)專業(yè)性的司法調(diào)解技術(shù)，學(xué)習(xí)國家的政策法規(guī)，隨著村干部成為司法所的 “人民調(diào)解員”，村社調(diào)解越來越成為國家科層體制的延伸。不僅如此，村干部還承擔(dān)了法律服務(wù)和宣傳的角色任務(wù)，每逢過年外出打工的村民返鄉(xiāng)之時(shí)，村干部就會(huì)在村廣播里宣傳勞動(dòng)合同法等法律知識(shí)，讓外出打工的村民學(xué)會(huì)用“法律武器”保護(hù)自己，以及婚姻家庭法律，防止不孝敬老人的情況發(fā)生。

２． 維控型糾紛調(diào)解機(jī)關(guān)：行政調(diào)解。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和派出所是維控型糾紛調(diào)解機(jī)關(guān)，其主要任務(wù)是維持社會(huì)的治安、秩序和穩(wěn)定。政府承擔(dān)著社會(huì)管理的行政職責(zé)，而派出所則是治安管理和暴力警察權(quán)的代表。在鄉(xiāng)村 “三角”調(diào)解網(wǎng)絡(luò)中，維控型糾紛調(diào)解即是社會(huì)治安綜合治理的 “大調(diào)解”，其協(xié)調(diào)部門是綜治辦，包括派出所、國土所、司法所等鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所都是其成員。維控型調(diào)解 （由于其主要主體是行政機(jī)關(guān)，也稱行政調(diào)解）的目標(biāo)十分明確，即社會(huì)穩(wěn)定和治安管理。在維控型調(diào)解中，糾紛解決和信訪工作混雜一體，處理的不是一般性的民事糾紛，而是社會(huì)沖突、治安事件、征地拆遷糾紛、信訪糾紛、庫區(qū)移民等重大復(fù)雜糾紛，并盡快地 “案結(jié)事了”。我們以一個(gè)案例來看維控型調(diào)解的糾紛復(fù)雜性。黃祖龍是廣西省魯村人  ，該村魯姓人口占 ７０％ 。由于是小姓，黃家長期受魯姓欺負(fù)，與魯姓家族積怨頗深，黃祖龍認(rèn)為自己父母的去世都與魯姓欺壓有關(guān)。在宅基地、山林資源的分配上，魯氏總占上風(fēng)，黃有一次砍村里的樹木被魯姓舉報(bào)因此而承受 “巨額”罰款。 ２０１２ 年底，黃需要建房，而與毗鄰生產(chǎn)隊(duì)的魯某發(fā)生宅基地糾紛，因爭吵不過，黃就將排水道堵塞，導(dǎo)致上游六個(gè)村民小組 （以魯姓為主）無法排水。魯姓欲強(qiáng)行打開排水溝，黃以砍刀相威脅，拆除障礙物要以 “血拼”為代價(jià)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無法做通黃的工作，魯姓百余人集體去縣政府上訪，縣領(lǐng)導(dǎo)只能給鄉(xiāng)鎮(zhèn)施壓。年關(guān)將近，沖突更加激烈，即將演化成刑事案件。由于黃魯兩家結(jié)怨過深，鎮(zhèn)書記、鎮(zhèn)長、派出所、司法所、國土所等單位輪番上陣，依然沒有效果。在糾紛白熱化的時(shí)候，駐村的掛職干部找到了一直不愿意介入此事的村副主任呂春梅，在他的勸說下，黃才同意拆除障礙物。維控型調(diào)解以責(zé)任體制為導(dǎo)向。“維穩(wěn)”成為許多地方政府的重要考核指標(biāo)，有的甚至一票否決，使其成為政府綜合治理的一部分，如在廣西省 Ｙ 市就具有 “綜治責(zé)任制”考核指標(biāo)和任務(wù)，其中明確規(guī)定 “有效解決社會(huì)治安難點(diǎn)、熱點(diǎn)問題”、 “因矛盾糾紛排查調(diào)處不及時(shí)，引發(fā)群體性事件或暴力惡性刑事案件；發(fā)生當(dāng)事人自殺、自焚事件的”、“民間糾紛跳出率未達(dá)９５％ ，調(diào)處成功率未達(dá)９０％以上的”、“化解矛盾糾紛不及時(shí)，引起致人死亡的民轉(zhuǎn)刑的”都是考核扣分的事項(xiàng)。 維控型調(diào)解擔(dān)負(fù)著社會(huì)穩(wěn)定的政治使命，為糾紛渲染上 “政治敏感性”的色彩，以糾紛的 “了結(jié)”為直接導(dǎo)向，與村社調(diào)解的保護(hù)性不同，行政調(diào)解并不關(guān)注社會(huì)關(guān)系的可持續(xù)發(fā)展和內(nèi)生規(guī)范的價(jià)值，而重在 “擺平”。由于維控型調(diào)解是外來國家權(quán)力作用于社會(huì)，在互動(dòng)中，難以避免發(fā)生政治權(quán)力應(yīng)對(duì)民間沖突能力不足的狀況，上述黃祖龍案即是例證。盡管政治權(quán)力會(huì)在鄉(xiāng)間受到一定的排斥，但行政調(diào)解也有其優(yōu)勢：政府具有調(diào)動(dòng)資源的能力，而不僅僅是糾紛裁判，政府的公信力也大于民間調(diào)解單位。區(qū)別于蘇力在送法下鄉(xiāng)中描寫的權(quán)威沖突， 鄉(xiāng)村中的一個(gè)新的趨勢是，越來越多的村民更服從公權(quán)力的調(diào)解。許多村民認(rèn)為，代表國家的政府在調(diào)解時(shí)，以法律為依據(jù)，可以更加中立和公道。行政調(diào)解的效能遞增的另一個(gè)原因是，政府具有以 “資源”來解決問題的能力，如綜治辦就有協(xié)調(diào)司法、國土、城建、派出所、計(jì)生辦、水利等各站所的權(quán)能，對(duì)當(dāng)事人也更能產(chǎn)生威懾和約束， “反正以后村民也要來找政府辦事，他們也不會(huì)和政府關(guān)系搞得太僵”。派出所作為國家治安管理機(jī)關(guān)和暴力機(jī)關(guān)的性質(zhì)，決定了派出所受理的糾紛更多是涉刑、重大、對(duì)治安危害大的糾紛，一般性的家庭糾紛和鄰里糾紛等民事糾紛，派出所并不受理———這是國家權(quán)力分工體系建立和不斷強(qiáng)化的充分體現(xiàn)。從行政隸屬體制上講，派出所多為雙重管理，是整個(gè)公安體系中的縱向分支，辦公的技術(shù)化、網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)化，所受理的案件都要以卷宗和臺(tái)賬為標(biāo)準(zhǔn)以及考核指標(biāo)。因此，派出所只會(huì)調(diào)解自己職責(zé)范圍內(nèi)的糾紛，如輕微的刑事案件、人身傷害、宗族械斗等。派出所的調(diào)解規(guī)范以國家法律為標(biāo)準(zhǔn)，具有明顯的 “出禮入刑”的特點(diǎn)，當(dāng)事人不愿意達(dá)成和解時(shí)，按照法律程序進(jìn)行賠償或者刑訴。

３． 裁斷型糾紛調(diào)解：司法調(diào)解。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所是鄉(xiāng)村的司法調(diào)解部門，區(qū)別于村社調(diào)解的保護(hù)性、行政調(diào)解的政治性，司法調(diào)解更具有專業(yè)性，體現(xiàn)在：（１ ）司法所的工作內(nèi)容為單一化的法律工作，分為司法調(diào)解、法律服務(wù)、社區(qū)矯正三部分；（２ ）司法所的調(diào)解有相對(duì)嚴(yán)格的調(diào)解程序，保證了形式理性，司法所要出具調(diào)解通知書通知當(dāng)事人 “開庭”調(diào)解的時(shí)間、地點(diǎn)，雙方當(dāng)事人陳述理由———程序越來越接近法庭調(diào)解，還要做成嚴(yán)格的法律調(diào)解文書、卷宗；（３ ）司法調(diào)解一般由相對(duì)專業(yè)的人員擔(dān)任，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的工作人員是法律專業(yè)的畢業(yè)生或者進(jìn)修過法律，熟悉法律知識(shí)、以職業(yè)法律者自居、調(diào)解糾紛時(shí)更傾向于尋找法律根據(jù)。我們在鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所調(diào)查的時(shí)候，經(jīng)常被問到某疑難案件的確切法律根據(jù)是什么，而在鎮(zhèn)政府或者村委會(huì)卻從沒有被當(dāng)成 “專家”看待過。（４ ）司法調(diào)解受形式約束較大，以法律作為規(guī)范依據(jù)，雖然調(diào)解時(shí)尊重當(dāng)事人的合意，但一般不突破法律規(guī)定的框架，受理的糾紛也是能夠產(chǎn)生法律關(guān)系、有法律依據(jù)和法律規(guī)定的案件，如大部分的司法所都不再受理個(gè)人與政府拆遷糾紛，主要糾紛類型有產(chǎn)權(quán)糾紛、相鄰糾紛、婚姻家庭糾紛、債權(quán)債務(wù)糾紛、勞動(dòng)合同糾紛等。雖然司法所屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的七站八所的職能體系之中，但隨著法治的推進(jìn)以及正式司法體系的擴(kuò)張，司法所也越來越多地與法院合作，部分地區(qū)的法院將事實(shí)清楚、法律關(guān)系簡單的案件轉(zhuǎn)移給司法所處理，并根據(jù)司法所相應(yīng)的工作量進(jìn)行業(yè)績效考核和獎(jiǎng)勵(lì)。從性質(zhì)上看，司法所逐漸定位于專業(yè)法律部門和鄉(xiāng)村司法部門，承擔(dān)著 “送法下鄉(xiāng)”的制度功能。許多司法所有社區(qū)矯正的工作內(nèi)容，對(duì)于那些緩刑、社區(qū)教養(yǎng)的人要求每個(gè)月都要來司法所學(xué)習(xí)一次法律知識(shí)，還在村莊設(shè)立了專職 “人民調(diào)解員”或者 “信息員”，一般由村干部尤其是治保主任擔(dān)任，司法所經(jīng)常性地對(duì)他們進(jìn)行法律培訓(xùn)，他們的調(diào)解臺(tái)賬也成為司法所對(duì)他們進(jìn)行業(yè)績考核的重要指標(biāo)。此外，還間接地承擔(dān)法律服務(wù)的功能，許多村民前來對(duì)法律問題、勞動(dòng)合同以及其他合同的訂立等問題進(jìn)行咨詢，都是義務(wù)性地向村民提供服務(wù)，為鎮(zhèn)政府出具法律意見書，為村民代寫遺囑，代寫文書。進(jìn)行法律援助，關(guān)懷老弱病殘等社會(huì)群體，追索老年人的贍養(yǎng)費(fèi)用、未成年人的撫養(yǎng)費(fèi)、婦女和五保戶的生活費(fèi)等，為他們寫申請(qǐng)和法律文書。司法調(diào)解以知識(shí)權(quán)力作為其權(quán)威來源，依賴于此，形成了一種軟約束的力量。由于司法調(diào)解以專業(yè)化而非政治性為導(dǎo)向，司法調(diào)解不要求調(diào)解結(jié)果的強(qiáng)制性。行政調(diào)解具有行政體制內(nèi)“綜治責(zé)任制”的要求，所以對(duì)調(diào)解成功率、結(jié)案率都有嚴(yán)格的考核指標(biāo)，而司法所則對(duì)調(diào)解率并無剛性要求。許多司法所認(rèn)為，在當(dāng)事人難以達(dá)成調(diào)解結(jié)案的時(shí)候，只能到法院起訴解決，而且，由于司法所的調(diào)解也是有法律依據(jù)的，所以他們認(rèn)為，到法院也是一樣的結(jié)果。鄉(xiāng)村的司法調(diào)解還具有一定的程序性，調(diào)解員要送達(dá)調(diào)解通知書，通知當(dāng)事人調(diào)解的時(shí)間、地點(diǎn)，如果當(dāng)事人沒有按照調(diào)解通知書規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)調(diào)解，司法所還會(huì)以程序終結(jié)為由，要求到法院起訴。

（二）鄉(xiāng)村調(diào)解體系的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型

“三角結(jié)構(gòu)”是一種在分工有別、各司其職的基礎(chǔ)上的合作化調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，它們職能運(yùn)作使鄉(xiāng)村糾紛發(fā)生了分流，強(qiáng)化了專業(yè)化分工———這是中國鄉(xiāng)村調(diào)解體系的第一個(gè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。 日常家庭糾紛、鄰里糾紛具有倫理性，受鄉(xiāng)土文化影響，以現(xiàn)代規(guī)范為依據(jù)的司法和行政

調(diào)解很難解決，而村社干部由于具備地方性知識(shí)，而具有調(diào)解的有效性。一般性的財(cái)產(chǎn)分配、

侵權(quán)賠償、合同糾紛，由于更依賴法律規(guī)定的客觀標(biāo)準(zhǔn)，司法調(diào)解則更具有效力和執(zhí)行力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政調(diào)解則以群體性事件或者激烈的糾紛沖突為主，是一種非常規(guī)性的調(diào)解。據(jù)廣西Ｙ市 Ｍ 鎮(zhèn)綜治辦統(tǒng)計(jì)，其一年調(diào)解的糾紛約為８７件，而司法所一年調(diào)解的糾紛則近千件，可見，綜治辦并非日常糾紛的調(diào)解機(jī)關(guān)。鄉(xiāng)村調(diào)解體系的第二個(gè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型則是形式理性化及科層制的強(qiáng)化。傳統(tǒng)鄉(xiāng)土調(diào)解被碎片化，而現(xiàn)代國家管理體制下的調(diào)解網(wǎng)絡(luò)在形成。由此導(dǎo)致了兩種結(jié)果：其一是村內(nèi)糾紛解決力量式微，日常家事糾紛和鄰里糾紛懸浮，或者積累成更大的矛盾，成為社會(huì)穩(wěn)定的隱患，這就是為何 “小事不出村”難以實(shí)現(xiàn)的原因；其二是當(dāng)國家制度供給不足時(shí)，鄉(xiāng)村社會(huì)將出現(xiàn)治理混亂和失序，董磊明通過對(duì)宋村的調(diào)解的描述，認(rèn)為由于傳統(tǒng)力量不足且現(xiàn)代國家治理力量的弱化，在河南地區(qū)，出現(xiàn)黑灰暴力且矛盾突出。當(dāng)然，當(dāng)國家制度供給的調(diào)解網(wǎng)絡(luò)健全的時(shí)候，現(xiàn)在社會(huì)治理效果也會(huì)凸顯。大調(diào)解受科層制的切割而越來越具有形式理性化的性質(zhì)，“三角”結(jié)構(gòu)的形成就是其體現(xiàn)。司法所、派出所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的綜治辦、村委會(huì)都有各自的考核指標(biāo)和臺(tái)賬標(biāo)準(zhǔn)。鄉(xiāng)村調(diào)解體系的第三個(gè)轉(zhuǎn)型是法律規(guī)范成為調(diào)解適用的主要規(guī)范，法律開始成為農(nóng)民的行為依據(jù)，調(diào)解的最終依據(jù)是國家法，而非民間法。鄉(xiāng)土規(guī)范的權(quán)威被法律的效力取而代之，隨著農(nóng)村的社會(huì)結(jié)構(gòu)由差序格局轉(zhuǎn)向均衡格局，依賴于差序格局結(jié)構(gòu)的傳統(tǒng)規(guī)范也相應(yīng)瓦解，其權(quán)威性不復(fù)存在�，F(xiàn)代法治觀滲透農(nóng)村，農(nóng)民開始使用法律語言、尋找法律根據(jù)維護(hù)自己的利益。受社會(huì)開放、流動(dòng)和市場經(jīng)濟(jì)的影響，農(nóng)民逐漸放棄對(duì)傳統(tǒng)倫理規(guī)范的遵循并越來越多地接受法律規(guī)范，農(nóng)村中的外出打工者，耳濡目染地受現(xiàn)代法治觀念的影響，對(duì)法律的轉(zhuǎn)向甚至是基于 “試錯(cuò)”，如由于缺乏合同等而導(dǎo)致維權(quán)不利和利益受損，再如有的婦女打罵公婆被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依 《老年人權(quán)益保護(hù)法》而進(jìn)行訓(xùn)誡等等。越來越多的中國農(nóng)民選擇用法律解決問題，接受法律的權(quán)威而不是與之對(duì)抗。在湖南農(nóng)村調(diào)查 時(shí)，我們發(fā)現(xiàn)，在調(diào)解糾紛時(shí)，村干部會(huì)將法律規(guī)定作為與農(nóng)民談判的威懾框架，當(dāng)情理都無法說服農(nóng)民的時(shí)候，村干部就會(huì)搬出法律規(guī)定，強(qiáng)制調(diào)解。農(nóng)民也依據(jù)法律規(guī)定來維護(hù)自己的權(quán)益，如胡某的妻子與鄰鎮(zhèn)老板有私情，最后甚至與該老板離家出走，而拋棄了丈夫和兒子，胡某認(rèn)為，自己可以依法告妻子重婚罪。

三、嵌入社會(huì)轉(zhuǎn)型的鄉(xiāng)村調(diào)解制度的轉(zhuǎn)型

（一）鄉(xiāng)村調(diào)解：公共領(lǐng)域的制度機(jī)制

公共領(lǐng)域是產(chǎn)生自社會(huì)但又超越其中的純粹私人性而形成的政治場域。依據(jù)哈貝馬斯的理論，社會(huì)存在一定的場域，一方面劃定一片私人領(lǐng)域不受公共權(quán)力管轄，另一方面又跨越家庭的局限，關(guān)注公共事務(wù)，因而形成一個(gè)向社會(huì)成員開放、與公共權(quán)力直接對(duì)峙的公共領(lǐng)域。公共領(lǐng)域以政治公共領(lǐng)域?yàn)槌墒煨螒B(tài)，旨在對(duì)國家和社會(huì)的需求加以調(diào)節(jié)。公共領(lǐng)域?yàn)槭忻癖磉_(dá)私人利益需求、溝通國家與社會(huì)提供了機(jī)制，公共領(lǐng)域與市民社會(huì)、公民的活動(dòng)相關(guān),它是聯(lián)接私人進(jìn)入國家政府活動(dòng)領(lǐng)域的機(jī)制，沒有公共領(lǐng)域就無所謂市民社會(huì)，也沒有參與國家的公民。中國農(nóng)村長期游離于政治國家之外，農(nóng)民、鄉(xiāng)村是與公民、市民社會(huì)相對(duì)立的。 “皇權(quán)不下縣”是鄉(xiāng)村基本政治狀況，不僅如此，由于強(qiáng)大的自治傳統(tǒng)，鄉(xiāng)村和農(nóng)民甚至還會(huì)與國家的政權(quán)建設(shè)產(chǎn)生對(duì)立沖突，現(xiàn)代的法治建設(shè)導(dǎo)致的對(duì)本土資源的破壞就是其體現(xiàn)之一。盡管鄉(xiāng)村社會(huì)是與國家 “大傳統(tǒng)”不同的 “小傳統(tǒng)”，但是二者也有一定的聯(lián)接機(jī)制，許多學(xué)者都在致力于關(guān)注鄉(xiāng)村與國家社會(huì)的關(guān)聯(lián)，黃宗智以行政體制為切入點(diǎn)，認(rèn)為國家層面的表達(dá)和基層司法實(shí)踐之間的錯(cuò)位形成了一個(gè) “第三領(lǐng)域”或者 “中間領(lǐng)域”。施堅(jiān)雅則通過對(duì)鄉(xiāng)村市場體系的考察，發(fā)現(xiàn)中國鄉(xiāng)村社會(huì)是行政體系和市場體系的共同聯(lián)接點(diǎn)， “基層市場體系，它的社會(huì)范圍對(duì)于研究農(nóng)民階層和農(nóng)民階層與其他階層之間的關(guān)系都值得給予較大關(guān)注”。如果說以上學(xué)者主要是提出了超越農(nóng)村純粹私人性和民間性的社會(huì)場域，并發(fā)揮著與政治國家對(duì)接的消極的政治功能的話，王斯福則更進(jìn)了一步，討論中國鄉(xiāng)村是否存在市民社會(huì)和民主公民，他找到了———廟會(huì)，并認(rèn)為廟會(huì)中存在著民主或市民要素，是一種生發(fā)自治訴求的公共領(lǐng)域。廟會(huì)所產(chǎn)生的替代性權(quán)威，獨(dú)立于政府之外，代表著公眾福利，并可以轉(zhuǎn)化為與政府機(jī)關(guān)進(jìn)行直接交流的渠道�？梢�，鄉(xiāng)村社會(huì)的公共領(lǐng)域是基層法治建設(shè)的社會(huì)基礎(chǔ)。以哈貝馬斯為代表的西方學(xué)者關(guān)注的公共領(lǐng)域是資產(chǎn)階級(jí)公共領(lǐng)域，其特點(diǎn)是市場經(jīng)濟(jì)下自發(fā)的市民社會(huì)的形成，公共領(lǐng)域產(chǎn)生自私人領(lǐng)域。 而中國農(nóng)村的公共領(lǐng)域由于產(chǎn)生于自然經(jīng)濟(jì)的鄉(xiāng)土社會(huì)，加之現(xiàn)代化進(jìn)程是由國家推進(jìn)的，因此，其形成和特征也不完全等同于西方，如并非以經(jīng)濟(jì)活動(dòng)為主要宗旨、具有一定的國家生產(chǎn)性和被動(dòng)形成性，其最初形成也不是報(bào)刊雜志等文學(xué)公共領(lǐng)域而是鄉(xiāng)土文化活動(dòng)或政治性活動(dòng)，但是，作為溝通社會(huì)與國家、表達(dá)私人訴求、公共關(guān)注和參與的根本性質(zhì)是相同的。鄉(xiāng)村調(diào)解成為鄉(xiāng)村社會(huì)的公共領(lǐng)域制度機(jī)制之一，調(diào)解產(chǎn)生了表達(dá)主義的個(gè)人和自由爭取利益的空間，一個(gè)民主的由私人利益組成的公共場域�；鶎拥乃痉ㄋ�、派出所、綜治辦等也完成了由封閉的政治機(jī)關(guān)向相對(duì)開放的公共場所的轉(zhuǎn)變。在傳統(tǒng)社會(huì)，司法衙門是禁止一般鄉(xiāng)民進(jìn)入的。而當(dāng)下，曾經(jīng)被塑造為國家暴力機(jī)制的政法機(jī)關(guān)，現(xiàn)在則由鄉(xiāng)民自由進(jìn)出、自由表達(dá)，只要村民愿意，都可以到調(diào)解機(jī)關(guān)吵鬧上一翻。在不同的語境下， “公共領(lǐng)域”及其公共性有不同的內(nèi)涵，在司法領(lǐng)域，法庭審判時(shí)的公開性所發(fā)揮的就是評(píng)判功能的公共性。鄉(xiāng)村調(diào)解最常見的場景是，雙方當(dāng)事人充分的相互爭吵或者對(duì)調(diào)解人員的一頓大聲指責(zé)甚至叫罵，面對(duì)雙方矛盾，調(diào)解員更多的是充當(dāng)中間人的角色，真正的利益訴求是當(dāng)事人自我表達(dá)的“協(xié)商交往”。鄉(xiāng)村調(diào)解嵌入不斷開放的鄉(xiāng)村社會(huì)的公共領(lǐng)域轉(zhuǎn)型，同時(shí)也作為其制度機(jī)制之一。鄉(xiāng)村調(diào)解通過自我的開放和體系化為轉(zhuǎn)型時(shí)期的農(nóng)民提供了選擇的共和國以表達(dá)和 “維護(hù)”利益，也是政治國家了解村民，供給正義和合理配置資源的重要渠道。

（二）鄉(xiāng)土法治與功利主義民主的產(chǎn)生

傳統(tǒng)型權(quán)威的衰落是現(xiàn)代社會(huì)興起的基本標(biāo)志，理性 － 法律型權(quán)威逐漸取而代之。 鄉(xiāng)村社會(huì)正在發(fā)生著從 “熟人社會(huì)”向現(xiàn)代社會(huì)的巨變，家族組織瓦解，迄今為止一直局限于家庭經(jīng)濟(jì)的主動(dòng)性和依附性沖破了家庭的藩籬，進(jìn)入了公共領(lǐng)域。法治建設(shè)和權(quán)利宣傳延伸到農(nóng)村和農(nóng)民群體，矛盾糾紛也多以現(xiàn)實(shí)的利益為主題。調(diào)解場域?yàn)檗r(nóng)民提供了表達(dá)利益、宣揚(yáng)利益和爭奪利益的機(jī)制，調(diào)解除了是權(quán)威者主持 “定紛止?fàn)?rdquo;的場合，也變?yōu)榱藗�(gè)人主義表演的舞臺(tái)，就連村支書也說，現(xiàn)在９５％是利益， ５％是兄弟情。亦即，轉(zhuǎn)型的中國農(nóng)村社會(huì)所形成的公共領(lǐng)域并非資產(chǎn)階級(jí)市民社會(huì)框架下的自在自為、民主的公共領(lǐng)域，也非理性選擇的公共領(lǐng)域，它產(chǎn)生于鄉(xiāng)土社會(huì)瓦解和法治社會(huì)建設(shè)初期，難以避免越軌和異化的現(xiàn)象。費(fèi)孝通很早就意識(shí)到傳統(tǒng)與現(xiàn)代過渡中法治的弊端，因此指出須在“社會(huì)結(jié)構(gòu)和思想觀念上還得先有一番改革”.在調(diào)查時(shí)，我們也遇到了鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型過程中，出現(xiàn)的功利性 “謀利”的案例。米的陳老漢有四個(gè)兒子，老漢對(duì)小兒子偏愛有加，并偷偷立下遺囑將自己在路邊的面積兩分的田留給小兒子。路邊的田交通方便，適合建房，其他兒子紛紛要求平分田地，尤其是大兒子，在老人的土地上還種著蔬菜，因而阻止老四對(duì)田地的使用。老四憑借遺囑向法院起訴并要求強(qiáng)制執(zhí)行，法警拔掉了田里的蔬菜后，老大就持刀砍了老在其他土地上的樹苗，接到老四報(bào)警后，警察阻止了老大的砍樹行為并警告，再有這樣的違法行為將被拘留。村支書對(duì)此的評(píng)價(jià)是， “父親不會(huì)做父親，兒子不會(huì)做兒子，做父親的沒有一碗水端平，不應(yīng)該私下立什么遺囑，將矛盾都留給了后代，兒子們打爆頭。兒子也不會(huì)做兒子，為了一塊地，鬧得不可開交，還打起架來，就算贏得了土地，以后一進(jìn)門臉一黑，大家怎么看你？但是法律就是保護(hù)這樣的利益，沒有辦法。其實(shí)老四也沒有賺到便宜，為了這點(diǎn)土

地，打官司、強(qiáng)制執(zhí)行都花了近兩萬元。”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型時(shí)期，調(diào)解所提供的鄉(xiāng)土公共領(lǐng)域?qū)е铝斯�利主義民主的產(chǎn)生。鄉(xiāng)村調(diào)解具有開放、多元規(guī)范的特點(diǎn)，由于調(diào)解所提供的可協(xié)商性，利益的配置并沒有遵循確定的規(guī)則，導(dǎo)致的問題就是 “強(qiáng)人利益”，在功利主義民主機(jī)制下，利益爭奪成為唯一導(dǎo)向，更大的問題在于：擁有暴力的人更能與政府互動(dòng)糾纏，善于利用制度壓力的人就越能謀取利益。陳某的房屋毗鄰 Ｍ 鄉(xiāng)財(cái)政所，財(cái)政所在２０１３年重修圍墻時(shí)，陳某阻攔并主張，財(cái)政所的圍墻占了自己家的老宅基地，那是國民黨時(shí)期的 “祖業(yè)”，要求財(cái)政所將圍墻后退一米。財(cái)政所拿出的 ７０ 年代房屋建設(shè)圖紙則顯示，早在那時(shí)，圍墻的面積就是財(cái)政所的土地范圍。陳某要求司法所調(diào)解，卻在司法所送達(dá)調(diào)解通知書時(shí)兩次缺席到庭，第三次到庭后，陳某堅(jiān)持聲稱，財(cái)政所的圍墻是自己祖上留下的宅基地。司法所調(diào)解無效后，要求陳某到法院起訴，并認(rèn)為，陳某無證據(jù)，無法勝訴，且陳某也并不會(huì)到法院起訴，陳某的 “無理取鬧”不過是為了讓財(cái)政所在這次修建時(shí)給作為鄰居的他一些額外利益。

（三）調(diào)解的公共化與國家合法性強(qiáng)化

費(fèi)孝通將中國鄉(xiāng)村定性為 “熟人社會(huì)”，其特點(diǎn)是彼此的熟知和親密，因此也就無所謂私人空間，村社糾紛都是公開可介入的糾紛。閆云翔發(fā)現(xiàn)在 ２０ 世紀(jì) ８０－９０ 年代的東北農(nóng)村，私人空間悄然誕生。熟人社會(huì)的漸趨解體和隱私空間的產(chǎn)生，衍生了鄉(xiāng)土糾紛的去公共性，家事糾紛、鄰里糾紛、乃至整個(gè)村社糾紛都因具有隱私性而排斥個(gè)人干預(yù)，民間調(diào)解不再具有象征權(quán)威的合法性。糾紛定性為 “私事”，介入他人私事是 “多管閑事”，是越來越被排斥的行為，只有那些代表國家治理社會(huì)的體制內(nèi)的公共人物，如村干部、司法工作人員、政府工作人員才具有調(diào)解糾紛的合法性基礎(chǔ)———糾紛調(diào)解的體制化同步于社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷。社會(huì)糾紛私人化，家庭跳出鄉(xiāng)土社會(huì)———如宗族、家族的藩籬而進(jìn)入公共國家，私人直接與國家公共權(quán)力及其代理者對(duì)接，婚姻家庭糾紛的調(diào)解溢出鄉(xiāng)土社會(huì)之外，變成公共國家的管理對(duì)象，是鄉(xiāng)土調(diào)解公共化的直觀側(cè)影。家庭之外的鄰里糾紛，更是懸浮于鄉(xiāng)土社會(huì)之外。社會(huì)糾紛的私人化和調(diào)解的公共化導(dǎo)致的結(jié)果就是 “公共權(quán)威”的建立，而公共權(quán)威的主體就是國家，其表現(xiàn)形式是國家的治理秩序和司法制度。哈貝馬斯揭示出在西方，資產(chǎn)階級(jí)社會(huì)通過公共領(lǐng)域的作用實(shí)現(xiàn)了對(duì)國家權(quán)威的合法化約束，董磊明卻發(fā)現(xiàn)，在中國農(nóng)村，由于社會(huì)結(jié)構(gòu)的混亂，內(nèi)生了一個(gè)依賴國家力量以重建社會(huì)秩序的權(quán)威需求，調(diào)解就是國家滲透鄉(xiāng)村，重建權(quán)威的重要機(jī)制。強(qiáng)世功曾揭示出，當(dāng)下中國法治建設(shè)面臨著 “制度斷裂”的合法性危機(jī)，而調(diào)解制度的意義就不僅在于定紛止?fàn)幍纳鐣?huì)秩序的維持和建立，更重要的是，提供了國家權(quán)威、現(xiàn)代法治贏得村民認(rèn)同、控制鄉(xiāng)村社會(huì)的渠道，調(diào)解是認(rèn)同性法治國家而非強(qiáng)制性法治國在鄉(xiāng)村建立的機(jī)制。

四、鄉(xiāng)村調(diào)解體系的制度困境

（一）鄉(xiāng)村調(diào)解 “內(nèi)卷化”現(xiàn)象

“內(nèi)卷化”是一種社會(huì)或文化模式在某一發(fā)展階段達(dá)到一種確定的形式后，便停滯不前或無法轉(zhuǎn)化為另一種高級(jí)模式的現(xiàn)鄉(xiāng)村調(diào)解的內(nèi)卷化，就是指調(diào)解制度的效益遞減，在投入增加或者不減的情況下，解決糾紛的能力低于糾紛的發(fā)生頻率，糾紛解決沒有形成良性的長遠(yuǎn)機(jī)制和生態(tài)。鄉(xiāng)村調(diào)解的去政治化，以形式、技術(shù)取代權(quán)威、治理，是其內(nèi)卷化的原因之一。在當(dāng)代中國的語境中，現(xiàn)代化、市場化、全球化、發(fā)展、增長、全面小康和民主等概念均可以看作是一種 “去政治化的”或 “反政治的”政治意識(shí)形態(tài)的關(guān)鍵概念。法學(xué)學(xué)者理想圖景中的法治國家也是一個(gè)去政治化的、中性的國家概念及其運(yùn)作機(jī)制的誕生，把原則問題轉(zhuǎn)化為程序問題來處理。法治去政治化的理想是擺脫政治權(quán)力的恣意以保證公正和理性，對(duì)司法而言，就是以專業(yè)性取代其治理性。司法領(lǐng)域的去政治化首先體現(xiàn)在兩點(diǎn)：一是將司法建構(gòu)為純粹的法律技術(shù)活動(dòng)，由法律職業(yè)共同體獨(dú)享，并割斷其與社會(huì)主義政治意識(shí)形態(tài)的關(guān)聯(lián)，如對(duì) “人民法院”、“人民司法”的 “人民”的淡化；二是將司法權(quán)從政治權(quán)力的母體中完全脫離出來，與行政權(quán)力相互獨(dú)立，而形成于行政權(quán)、立法權(quán)犄角共存的三權(quán)分立形態(tài)。法學(xué)的這種去政治化的主張已經(jīng)不僅僅是“形式理性”的問題，而是要擺脫司法的 “政治性”和 “治理性”，能動(dòng)司法引起的法學(xué)者的“焦慮”也在于此，認(rèn)為能動(dòng)司法屬于政治話語而非學(xué)術(shù)概念。這個(gè)去政治化的過程也就是民主逐漸地從政治民主向程序民主的發(fā)展、國家逐漸從政治領(lǐng)域向常規(guī)化的權(quán)力結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)化、正當(dāng)政治逐漸從政治代表性之間的政治博弈向穩(wěn)定的權(quán)力架構(gòu)下的權(quán)力分配機(jī)制蛻變。 但是這種純技術(shù)性的形式主義的司法構(gòu)造，不僅沒有實(shí)現(xiàn)其理念所預(yù)期的技術(shù)權(quán)威和程序正義，反而使鄉(xiāng)村糾紛解決內(nèi)卷化。鄉(xiāng)村社會(huì)功利主義的權(quán)利話語的興起，調(diào)解和信訪成了村民爭取越軌利益的場域，鄉(xiāng)村調(diào)解在解決糾紛時(shí)，由于給了農(nóng)民利益空間，反而鼓勵(lì)了農(nóng)民的爭利行為，生產(chǎn)了另一種糾紛發(fā)生機(jī)制，反而增多了糾紛。由于對(duì)于專業(yè)性和形式理性的強(qiáng)調(diào)，鄉(xiāng)村調(diào)解機(jī)關(guān)以 “技術(shù)”參與取代了 “身體”參與，做案卷、文書、臺(tái)賬占用了他們大量的工作時(shí)間，解決糾紛的效益在下降。鄉(xiāng)村調(diào)解內(nèi)卷化的另一原因是，以責(zé)任為導(dǎo)向的 “維穩(wěn)”和糾紛解決的壓力下，催生了村民與調(diào)解單位利用體制規(guī)定博弈的機(jī)會(huì)主義場域。 ２００５年 《中央政法委員會(huì)、中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)關(guān)于深入開展平安建設(shè)》的通知中要求繼續(xù) “堅(jiān)持穩(wěn)定壓倒一切”方針，通過基層社會(huì)治安綜合治理工作網(wǎng)絡(luò)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)各種矛盾糾紛，明確疏導(dǎo)化解責(zé)任。維穩(wěn)的中央政策在基層具體落實(shí)為對(duì)矛盾糾紛和社會(huì)穩(wěn)定的追責(zé)體制和考核體制，社會(huì)穩(wěn)定成為 “一票否決”的地方考核機(jī)制。如廣西 Ｙ 市對(duì)鄉(xiāng)村的糾紛矛盾有嚴(yán)格的化解要求，如地方文件有這樣的規(guī)定：“一把手明確責(zé)任，……維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定是……是一切工作的重中之重。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各部門單位對(duì)信訪維穩(wěn)工作不得有絲毫放松，要按照 ‘屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)’和 ‘誰主管，誰負(fù)責(zé)’的原則，及時(shí)負(fù)起責(zé)任，及時(shí)采取有效措施。要加強(qiáng)情報(bào)排查摸底工作，及時(shí)掌握本轄區(qū)、本系統(tǒng)的穩(wěn)定動(dòng)態(tài)信息。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各部門單位要認(rèn)真組織對(duì)各類不穩(wěn)定因素進(jìn)行深入細(xì)致的動(dòng)態(tài)排查……隨時(shí)掌握真實(shí)情況，把矛盾化解在萌芽狀態(tài)。堅(jiān)決實(shí)行問責(zé)制，對(duì)責(zé)任不落實(shí)，工作不到位，發(fā)生大規(guī)模集體上訪和非正常上訪，嚴(yán)肅追究責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任人的責(zé)任”。農(nóng)村的糾紛群體包括上訪戶群體，許多農(nóng)民尤其是上訪戶利用地方政府維穩(wěn)的政治壓力，謀取利益，甚至纏訪。對(duì)于難以處理的糾紛，也只能 “開口子”，于是農(nóng)村的 “強(qiáng)人”、 “狠人”群體成為 “開口”利益的受益者，許多邊緣群體也利用制度漏洞謀利。在湖北甚至出現(xiàn)了專業(yè)的 “艾滋病人”上訪戶，受雇傭?yàn)樗��?nbsp;“討債”，利用艾滋病人的特殊身份在矛盾糾紛中爭取利益，因?yàn)檎�府不敢抓艾滋病��。以功利性取代政治性，以民主社�?huì)取代政治社會(huì)的鄉(xiāng)村調(diào)解面向，恰恰破壞了鄉(xiāng)土的糾紛解決秩序，導(dǎo)致了鄉(xiāng)土爭利型矛盾糾紛越來越多，越來越激化。

（二）資源匱乏與糾紛懸浮

在鄉(xiāng)村的 “三角調(diào)解”體系中，化解鄉(xiāng)村矛盾糾紛最多、工作量最大、社會(huì)效益最好的是村社調(diào)解。黃宗智發(fā)現(xiàn)，清代社會(huì)，最大的一部分是經(jīng)過民間調(diào)解解決的，遇到糾紛，第一步就是社區(qū)調(diào)解。調(diào)解不成，才會(huì)有一方的當(dāng)事人訴上法庭 “打官司”，強(qiáng)大的民間調(diào)解，成為傳統(tǒng)中國 “無訟”社會(huì)的重要機(jī)制。在當(dāng)下，依然有 “小事不出村，大事不出鄉(xiāng)”的社會(huì)和政治需求。隨著傳統(tǒng)權(quán)威退出糾紛調(diào)解，加之鄉(xiāng)村糾紛的私人化和調(diào)解的公共化，農(nóng)村內(nèi)部的糾紛調(diào)解就全部落到了體制內(nèi)的村干部頭上。村干部所享有的調(diào)解糾紛的資源一是日常生活的權(quán)力技術(shù)和熟人社會(huì)的文化權(quán)威；二是國家賦予和確認(rèn)的公共權(quán)力，但是村干部所享有的這兩項(xiàng)權(quán)力資源都在弱化。在廣大農(nóng)村，一個(gè)現(xiàn)實(shí)而嚴(yán)重的問題是，村干部待遇低，嚴(yán)重影響了村干部的工作積極性和工作能力，根據(jù)廬江縣農(nóng)調(diào)隊(duì)的調(diào)查， ５ 個(gè)村的村干部年薪平均只有 ３５７９元 （相當(dāng)于每月不到３００元）。 鄉(xiāng)村調(diào)解工作量大，待遇不足，還會(huì)得罪人，多種因素使村社調(diào)解糾紛的能力大為下降，導(dǎo)致農(nóng)村 “糾紛懸浮”。隨著最高法和司法部對(duì)人民調(diào)解的重視，村干部被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等部門吸納為人民調(diào)解員，并給與一定的考核和經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼，有利于緩解這一問題，但這也是部分地區(qū)的實(shí)踐，由于地方財(cái)政的限制，許多地方并不能真正落實(shí)，而且，由于考核是以糾紛大小和文書作為標(biāo)準(zhǔn)，也并不能調(diào)動(dòng)村干部主動(dòng)化解小矛盾和預(yù)防矛盾發(fā)生的良好治理效果。

（三）鄉(xiāng)村調(diào)解體系的 “法律能動(dòng)性”不足

能動(dòng)司法的提出是為了克服法條主義以及司法克制的消極性和被動(dòng)性，司法人員不再是坐堂辦案，而是積極參與糾紛的解決，主動(dòng)回應(yīng)社會(huì)的需求。 能動(dòng)司法僅限于法律適用的能動(dòng)，或者治理的能動(dòng)性， “人民法院制定司法解釋、調(diào)整司法政策、服務(wù)黨和國家工作大局等等，都是能動(dòng)司法的表現(xiàn)。能動(dòng)司法是服務(wù)型司法，其本質(zhì)和核心就是服務(wù)。能動(dòng)司法是高效性司法，未雨綢繆，把問題解決在萌芽狀態(tài)。總的來說，服務(wù)性、主動(dòng)性、高效性，這是能動(dòng)司法的三個(gè)顯著特征。”能動(dòng)司法的主要內(nèi)容為將多元社會(huì)規(guī)則作為司法的考量依據(jù)、調(diào)解作為社會(huì)糾紛的常規(guī)解決方式以及便民和利民等。由此，能動(dòng)司法的內(nèi)容為運(yùn)用法律和參與社會(huì)互動(dòng)的 “司法”能動(dòng)。作為能動(dòng)司法重要部分的鄉(xiāng)村調(diào)解提供了供給鄉(xiāng)土正義的渠道以及回應(yīng)了農(nóng)村社會(huì)對(duì)國家維持良好秩序的需求。但是，隨著法治社會(huì)的推進(jìn)，鄉(xiāng)村社會(huì)出現(xiàn)了大量的法律服務(wù)缺口，這是鄉(xiāng)村調(diào)解體系以及司法能動(dòng)都沒有關(guān)照到的。農(nóng)村的法律服務(wù)功能主要是司法所、村委會(huì)等單位，對(duì)于他們工作內(nèi)容的要求以及經(jīng)費(fèi)的補(bǔ)助也主要限于糾紛化解，對(duì)于鄉(xiāng)村調(diào)解體系所能提供的法律服務(wù)功能卻支持不足，這也導(dǎo)致了鄉(xiāng)村調(diào)解體系的 “法律能動(dòng)性”不足。農(nóng)民對(duì)于法律服務(wù)的需求是基層法治建設(shè)的重要缺口，我國每年有大量農(nóng)民工外出打工，他們對(duì)于勞動(dòng)法、合同法、人身損害及維權(quán)、社會(huì)治安管理等知識(shí)都十分需求，在鄉(xiāng)村卻沒有獲知法律知識(shí)的途徑。即便是在村的農(nóng)民，對(duì)法律知識(shí)的需求也是一個(gè)龐大的群體。長久以來，我國的基層法治建設(shè)都以培養(yǎng)體制內(nèi)人員的法律意識(shí)為主導(dǎo)，而農(nóng)民的法律意識(shí)的培養(yǎng)則被忽略，農(nóng)民的法律意識(shí)包括維權(quán)的意識(shí)以及遵守法律法規(guī)的意識(shí)，如在許多農(nóng)民仍存在著打罵老人的情況，直到當(dāng)?shù)嘏沙鏊�管制了一些打罵老人、并進(jìn)行 《老年人權(quán)益保護(hù)法》教育之后，農(nóng)民才知道不愛護(hù)老人是違法行為。 “法律服務(wù)”是司法所的工作內(nèi)容之一，在鄉(xiāng)村，起訴書的寫作、訴訟代理、法律文書的出具、法律意見的提供多是司法所提供的，司法所在鄉(xiāng)村法律服務(wù)中發(fā)揮重要作用。鄉(xiāng)村法律服務(wù)工作是基層法治的重要基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，以培養(yǎng)法治公民作為推進(jìn)基層法治建設(shè)和法治秩序的渠道，是應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì) “結(jié)構(gòu)”混亂的有效機(jī)制。

五、建立發(fā)展型鄉(xiāng)村調(diào)解體系：基層法制建設(shè)的推進(jìn)機(jī)制

由村社的保護(hù)型調(diào)解、行政性的維控型調(diào)解和司法專業(yè)性的裁斷型調(diào)解所組成的 “三角”結(jié)構(gòu)，標(biāo)志著鄉(xiāng)村社會(huì)的調(diào)解體系基本形成。鄉(xiāng)村的三角調(diào)解體系不同于社會(huì)治安綜合治理的大調(diào)解，大調(diào)解并非鄉(xiāng)村糾紛解決的常規(guī)性機(jī)制，而是疑難、重大糾紛是的風(fēng)險(xiǎn)性糾紛的解決方式，具有政治治理性。 “三角”調(diào)解結(jié)構(gòu)則不同于此，它是具有形式理性、職能分工、法律權(quán)威性、專業(yè)性和協(xié)作性的制度。一方面，它是國家長期基層法治建設(shè)的結(jié)果，另一方面，它也是鄉(xiāng)村社會(huì)糾紛自發(fā)分流、自發(fā)形成、社會(huì)秩序自我解決需求的結(jié)果，是嵌入鄉(xiāng)土社會(huì)內(nèi)部的。鄉(xiāng)村調(diào)解體系在形成初期，仍面臨一些問題與困境，其解決糾紛的能力能受到限制，其中有關(guān)乎整個(gè)政治體制和法制建設(shè)的要素，也有鄉(xiāng)村調(diào)解制度設(shè)計(jì)本身的要素，要建立發(fā)展型鄉(xiāng)村調(diào)解體系。建立發(fā)展型鄉(xiāng)村調(diào)解體系，是鄉(xiāng)村調(diào)解能力增強(qiáng)和制度本體完善的內(nèi)在需求，也是國家基層法治建設(shè)的要求和有效途徑。建立發(fā)展型鄉(xiāng)村調(diào)解體系：

首先，增強(qiáng)現(xiàn)有鄉(xiāng)村調(diào)解體系解決糾紛的能力，通過積極的能動(dòng)司法參與鄉(xiāng)村社會(huì)管理和重建權(quán)威秩序。同時(shí)，注重利用鄉(xiāng)土社會(huì)的本土資源，注重中國法律文化的傳統(tǒng)和實(shí)際。在尊重本土資源的基礎(chǔ)上，全面樹立法治權(quán)威，當(dāng)下所處的轉(zhuǎn)型時(shí)期和結(jié)構(gòu)變革時(shí)期，是國家與社會(huì)爭奪權(quán)威合法性的時(shí)期，國家應(yīng)該通過調(diào)解制度 “送法下鄉(xiāng)”，樹立治理權(quán)威和治理合法性。

其次，建立發(fā)展型調(diào)解體系，要保障鄉(xiāng)村調(diào)解的資源供給。重視村社調(diào)解在鄉(xiāng)村調(diào)解中的作用，將更多的村社成員納入調(diào)解主體范圍。在 “身體治理日益退場，技術(shù)治理不斷加強(qiáng)”的鄉(xiāng)村政治生態(tài)中，加強(qiáng)實(shí)體參與性，而不僅僅對(duì)案卷和文書的強(qiáng)調(diào)。

再次，建立發(fā)展型調(diào)解體系，要改變國家對(duì)鄉(xiāng)村司法的政治導(dǎo)向和考核體制。以理性政治視角看待社會(huì)穩(wěn)定與鄉(xiāng)村調(diào)解的關(guān)系，鄉(xiāng)村調(diào)解是維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定的重要制度，但不能將穩(wěn)定“絕對(duì)化”，更不能作為一票否決的追責(zé)機(jī)制，法治社會(huì)不僅保護(hù)維權(quán)，更重視對(duì)違法行為的打擊，對(duì)法律博弈行為的理性對(duì)待，不能將維持社會(huì)穩(wěn)定的理念變成工作不出事導(dǎo)向和做作業(yè)的作風(fēng)  。對(duì)于違法行為和謀利訴求，調(diào)解不應(yīng)為其提供博弈的空間，而進(jìn)行法治教育和糾正。發(fā)展型調(diào)解體系，就是要糾正不良的社會(huì)秩序?qū)�向以為基層法治發(fā)展鋪平道路的制度機(jī)制的建立。最后，建立發(fā)展型調(diào)解體系，要重點(diǎn)加強(qiáng)基層法治建設(shè)的基礎(chǔ)工作———法律服務(wù)和法治引導(dǎo)。以法律服務(wù)增強(qiáng)農(nóng)民的法律意識(shí)，同時(shí)有利于糾紛的預(yù)防和維護(hù)農(nóng)民的利益。